王晓杰

（福建省涉台法律研究中心，福建福州 350001）

福建省法学会涉台法律研究会2011年会综述

王晓杰

（福建省涉台法律研究中心，福建福州 350001）

2011年12月20日，“福建省法学会涉台法律研究会2011年年会暨涉台法律问题研讨会”在福州召开。本次会议的主题为：“平潭综合实验区立法问题研究”，分为四个子议题：（1）综合实验区等特殊区域立法比较研究；（2）平潭综合实验区立法模式研究；（3）平潭综合实验区条例有关问题研究；（4）平潭综合实验区立法的其他具体问题研究。全省近 40位知名的涉台法律专家和实务界人士参加会议，对有关法律问题进行了热烈而富有成效的研讨。

此次会议有以下三个鲜明特点：一是“实”。研讨主题紧密联系实际。平潭综合实验区开放开发是海西建设的重要抓手，2011年12月18日，国家发改委发布了《平潭综合实验区总体发展规划》，平潭综合实验区开放开发成为海内外关注的热点和焦点。研讨会紧紧围绕和服务海西建设、福建发展的实践需要，具有很强的现实意义。二是“特”。涉台法律研究一直是福建法学研究的重点和拳头产品，涉台立法是福建地方立法的特色。把平潭综合实验区相关立法问题作为会议研讨主题，充分体现了福建法学研究与地方立法实践相结合的特色。三是“新”。观点新、思想新、视野新、信息新、成果新，是此次会议的一大亮点，展示了福建法学界善于思考、勇于探索的学术风气。

现将与会专家学者的主要观点综述如下：

一、关于平潭综合实验区法律定位

与会专家认为，要从战略和宏观的视角来把握平潭综合实验区法律定位，突出两个方面：一是“对台”。中央提出把平潭综合实验区建设成为“两岸人民合作建设、先行先试、科学发展的共同家园”，就是要探索两岸区域合作新模式，为祖国和平统一大业做贡献，这是平潭综合实验区不同于其他改革试验区的“独特性”。平潭综合实验区要按照“共同家园”、“对台特区”和“一国两制”试验田的目标要求去规划、定位，在更大视野、更高起点上推动两岸对话、合作与融合。二是综合。平潭综合实验区不是一般的经济特区，不单纯局限于经济交流与产业合作，更着眼两岸经济、政治、文化、社会生活和法治环境的交流与合作，以此促进两岸的制度融合；可见，平潭“综合实验”的内容和要求不止单一的经济功能，而是多元的，多重的。在具体的实现形式上，福建省委党校陈辉庭副教授提出，平潭综合实验区应当成为两岸制度性合作的试验区，充分发挥先行先试的政策优势，为两岸逐步推进经贸合作的广度和深度，为两岸法律制度的协调、衔接和配合提供试验场所，推动两岸人员自由流动和社会生活一体化，使平潭综合实验区成为一个新的、不同的、以单方为主导的两岸制度性合作实践平台。福建师范大学杜力夫教授提出，平潭综合实验区作为“两岸区域合作”的试点，与“领域合作”性质不同，不是经济组织的内部治理问题，也不是经济合作中的治理问题，而是区域行政管理和社会治理的问题。从大的方面看，属于“两岸治理”的范畴，具有政治因素。

二、关于特殊区域的立法模式

福建省人大常委会法工委吴黎静副处长比较分析了目前全国各地开展综合配套改革试验区立法情况，认为主要有三种立法模式：（1）行使重大事项决定权，为综合配套改革试验提供法治支持。如上海、湖南、重庆出台了相关决定，大致有三个方面内容：一是动员全省各级国家机关积极支持改革试验；二是充分发挥地方国家权力机关作用，从人大立法、监督、代表工作等方面服务综合配套改革；三是在坚持法制统一的前提下，授权政府变通执行地方性法规，报人大常委会备案。（2）制定综合性条例，为综合配套改革试验区建设提供全面系统的法制保障。这些条例的内容都突出先行先试，积极支持与保障改革创新。（3）制定专项法规，为改革试验的重大举措提供支持保障。不少地方通过制定配套法规的形式，对改革试验的重大事项作出专项规定，形成了以决定或条例为核心，其他配套法规为支撑、相对完善的地方立法体系。如深圳在综合性的改革创新促进条例之外，先后出台了金融发展促进条例、加快经济发展方式转变促进条例、前海深港现代服务业合作区条例等多部法规。

三、关于平潭综合实验区的立法模式

吴黎静副处长提出，在平潭开放开发中，立法空间决定改革空间，立法权实质是改革权，为促进平潭更好发挥对台试验、探索和示范作用，要积极争取全国人大或者全国人大常委会授予福建省人大及其常委会特别立法权，根据中央对台工作的总体要求，遵循宪法规定和“一国两制”基本原则，按照平潭开放开发的实际需要，制定地方性法规，对法律、行政法规的有关规定作变通规定。福建省人大常委会法工委徐华处长认为，平潭开放开发是涵盖政治、经济、社会、文化等各种领域的综合实验，决定了其所需要的立法是一个近期与长远相结合、综合与专项相配套的“1+1+X”的法规团组：一是以省人民代表大会的名义作出一项关于支持和保障平潭综合实验区建设的决定，通过进一步统一思想，凝聚人心，将平潭开放开发转化为全省人民的共同意志，同时解决只有代表大会才能解决的重大问题。二是制定平潭综合实验区条例，对平潭的发展定位、管理体制、产业发展、法制保障等予以全面规定。三是制定相应配套法规，研究制定平潭综合实验区两岸共建共管、招商引资、教育、旅游、人才交流合作、环境保护条例等配套法规，为平潭综合实验区建设提供全方位法制支持。在立法方式上，徐华处长提出，立法要更加充分考虑台湾同胞的要求，扩大参与，做到与台湾同胞一起立法；要创新征求意见的方式，开展送“法”上岛，登岛征求意见，积极探索两岸合作立法的空间、方式和途径。

四、关于制定平潭综合实验区条例的具体问题

与会专家学者认为，加强平潭综合实验区立法很有必要，要通过立法，破解影响和阻碍改革试验的制度性问题，吸收、肯定实践证明行之有效的方式方法，使平潭的改革创新和先行先试取得法源依据，为平潭综合实验区的开放开发提供法制保障。在立法时机的选择上，吴黎静副处长认为，应当立法先行，通过立法规范实践的方向、方法和路径，让实践沿着既定的目标发展；有的专家则持不同意见，认为应当待改革试验实施一段时间后，再通过立法来总结实践经验和反映实际需要，再用法规的形式固定下来，使之具有普遍的规范和指导功能。有的专家认为，改革是动态发展的过程，条例的内容应以原则性、综合性和指导性为主，不能过细过密，要为改革和实践留有空间。福建省高级人民法院邱瑞麟法官提出，立法要进一步解放思想，大胆创新，充分考虑特殊区域的特殊情况，要体现政治价值，不仅要考虑经济效应，更要考量其是否有利于推进两岸关系和平发展和祖国统一大业。徐华处长提出，要注重引进台湾地区的“法律” 元素，特别是可以把民商事法律方面的法律元素引进来，打造更切合实际的涉台司法制度，在涉台仲裁、审判等领域寻求突破，创造台湾同胞熟悉的法治环境。陈庭辉副教授提出，从两岸制度性合作出发，平潭综合实验区立法在某些情况下要突破大陆既有宪法的某些规定，有必要在宪法层面上取得特别授权。没有宪法特别授权，平潭综合实验区条例在吸收台湾地区”法制“制度的基本元素、大胆进行立法和制度创新，打造两岸人民共同家园等方面的努力将面临缺乏合法性的困境。

五、关于平潭综合实验区立法与“五个共同”发展模式

“五个共同”发展模式是平潭综合实验区立法必须面对的一个基本问题，也是此次会议研讨的焦点。福州大学阳光学院王秉安教授认为，“五个共同”要从整体上理解和把握，不能将其割裂开来，其实际上是全过程、全方位的合作共建。杜力夫教授认为，“共同管理”是一种公权力意义的共同管理权，台湾同胞拥有通过一定形式参与平潭综合实验区管理决策的权利和资格，重大决定和政策，应当有台湾同胞的参与、同意和授权。“共同管理”的价值和主要功能就是为共同规划、共同开发、共同经营和共同受益提供保障和服务。福建江夏学院于静涛讲师提出，“共同管理”包含三个方面：一是合作参与的平台功能。它应当是两岸特定参与主体能够平等表达各方意志并以少数服从多数的原则进行决策的组织机构。二是全面高效的保障服务功能。“共同管理”主体应当享有综合实验区发展建设过程中的包括规划审批、建设管理、监督保障、财政税收、人事管理等所有必备方面的独立性较强的行政职权，并且对于这些职权的行使要有财政上、人事上、法律制度上的后盾保障。三是得力有效的协商、协调功能。需要一个各相关国家职能部门迅速会商并协调解决的机构。在共同管理模式上，与会专家提出许多具体建议。于静涛讲师进一步提出，“共同管理”主体应当由三个层次构成：第一层次是综合协调处理机构，分为两个：一是负责两岸涉及平潭事务的协商机构，目前可以依托已经成型的两岸非官方或准官方协商机制——海协会和海基会模式；二是负责大陆方面涉及平潭发展建设事务的国家机关之间的协调。第二层次是日常管理机关，建立一个职权分明、高效能的管委会。第三层次是合作开发实体，参考企业法人的运作方式，由政府与台商或台湾地区的其他法人组织共同出资成立兼具企业和公共管理职能的平潭综合实验区合作开发总公司，负责实验区基础设施建设、项目招商、综合开发等各项经营管理活动。杜力夫教授提出，平潭实验区共同管理的机构设置可以有四种模式：一是咨询顾问型。由台湾地区各界同胞组成“咨询顾问团”，为管委会的规划决策提供咨询意见。管委会在重大决策之前，充分听取咨询顾问团的意见和建议；二是聘任录用型。聘任录用在平潭投资、居住或工作的台商、学者、知名人士或在平潭开展活动的台湾地区产业团体、文教社团推荐的人士，担任平潭实验区管委会相关的职务，作为管委会的正式工作人员，参与管委会的日常运作及行政事务管理；三是联合管委会型。由大陆同胞和台湾同胞联合组成平潭实验区管理委员会，行使对实验区的行政管理权。管委会除主任外，委员可以确定为8到16人，两岸同胞各占一半。管委会主任由福建省人民政府任命，副主任2名由主任在委员中提名，福建省人民政府任命；四是直接选举型。由居住在平潭实验区的两岸同胞直接选举产生实验区的管理机构，并明确各机关之间的权限分工、职权职责以及任职期限。

六、关于平潭综合实验区管委会的法律地位

于静涛讲师认为，根据我国传统行政主体理论，现行的行政机关派出机关、法律法规授权组织、派出机构和委托组织等组织形式无法解决管委会的法律性质和职权地位的困境，应当借鉴域外经验，引入公务法人概念，来定位平潭综合实验区管委会的法律地位，具体操作中可以适度回避现有行政主体理论框架下管委会的法律性质定位问题，而直陈其内涵、地位及权能。在将来平潭综合实验区有关规定中可作此种规定：“福建省人民政府依法设立平潭综合实验区管理委员会作为行使部分省政府行政职权的公务法人组织。该组织可以独立行使行政权力并承担相应法律责任。”

2011-12-18

王晓杰（1976-），男，福建平潭人，福建省涉台法律研究中心助理研究员。

王魏红）