兰州市机动车尾号限行措施的合法性与合理性

2012-04-12武兴宽

湖北警官学院学报 2012年8期

关键词：尾号兰州市公安局

武兴宽

（兰州大学法学院，甘肃兰州730000）

兰州市机动车尾号限行措施的合法性与合理性

武兴宽

（兰州大学法学院，甘肃兰州730000）

自“兰洽会”后，兰州市公安局出台了在中心城区实施机动车尾号限行的措施，以此来保障城市交通顺利运行和市民正常出行。但这一措施饱受争议，需要从合法性与合理性两个角度来进行分析。

机动车；尾号限行；合法性；合理性

一、兰州市采取机动车尾号限行措施的背景

兰州市有着特殊的地理环境：两山夹市，黄河从城中穿过，形成一个狭长的城市地形结构。同时，兰州市城关区、七里河区常住人口占兰州市区总人口的70%①该数据是由第六次人口普查所得，兰州市五区中城关区常住人口为1278745人，七里河区为561020人，西固区为364050人，安宁区为288510人，红古区为136101人，兰州市常住人口总数为3616163人。参见http：//www.lz.gansu.gov.cn/xwzx/szyw/34060.htm.访问于2011年10月6日。，省级、市级党委政府机关又布局与此，这些情形都使兰州市区（城关区、七里河区）的交通在目前平面交通的模式下难以畅通。在2010年7月“兰洽会”期间，兰州市为了保障城市交通顺利运行，采取了机动车单双号尾号限行措施，效果良好。

此后，兰州市城区大范围地进行污水收集、热力管网改造等市政工程建设，使得兰州市区内交通更加不堪重负。兰州市公安局借此契机实施了机动车尾号限行措施，这一措施与北京市在奥运后尾号限行的做法有异曲同工之妙。为此，兰州市公安局发布了《兰州市公安局关于在中心城区实施按机动车尾号限行措施的通告》（以下简称《通告》），规定从2010年9月18日开始，在城关区和七里河区实施机动车尾号限行措施。②参见http://www.gs.xinhuanet.com/gsgaw/2010-09/18/content_20939428.htm，访问于2011年10月7日。

二、合法性分析

行政主体在实施行政管理的过程中，要公开其实施行政管理的依据、程序、结果（涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的除外），要遵守比例原则，同时行政主体本身也要符合法律的规定。

首先，兰州市公安局在实施限行措施这一行政管理的过程中，将尾号限行所依据的法律、限行的具体内容通过新闻发布会和报纸予以公开。在《西部时报》网络版中提到，《通告》的法律依据——“根据《中华人民共和国道路交通安全法》（以下简称《道交法》）等法律法规，兰州市公安局决定，从2010年9月18日开始，在中心城区实施机动车按照号牌尾数限行措施。”③参见http://www.xbsb.com.cn/site1/XBSB/html/2010-09/18/content_34170.htm，访问于2011年10月7日。《道交法》第39条规定：公安机关交通管理部门根据道路和交通流量的具体情况，可以对机动车、非机动车、行人采取疏导、限制通行、禁止通行等措施。遇有大型群众性活动、大范围施工等情况，需要采取限制交通的措施，或者作出与公众的道路交通活动直接有关的决定，应当提前向社会公告。兰州市公安局的尾号限行措施有明确的法律依据，但《通告》里关于法律依据中的“等”字该作何解释？就是除《通告》之外还有其他法律依据，但是在有关限行这一其他行政规范性文件中并没写明，故这一做法违反行政公开原则中法律依据绝对公开的原则。

其次，行政主体对行政相对人实施行政管理要遵守比例原则，即行政机关采取的措施和手段应当必要、适当；行政机关实施行政管理可以采取多种方式实现行政目的的，应当避免采用对当事人权益损害较大的方式。“交通控制措施的力度具有梯度性，从低到高，大致可分为禁左、单行、错时上下班、尾号限行和收取交通拥堵费等级别”。④赵野松：对杭州市实施限行等交通控制措施的若干思考[J].公安学刊——浙江警察学院学报,2010(2)。这些措施对私人权利的影响也是从小到大依次递增。所以，为改善城市交通环境，应根据实际情况，找到影响城市交通顺利运行的症结，在认真研究的基础上采取相应的措施。兰州市则直接采取限行这一对车主私权利影响较大的措施，而兰州市公安局也没有在新闻发布会上说明是否在限行前已经采取禁左、单行、错时上下班等措施以及采取这些措施的影响、效果如何。据笔者所知，兰州市禁左的路段较多，单行的路段很少，而错时上下班则从未实施过。因此笔者认为，兰州市公安局的尾号限行措施违背行政法的比例原则，没有使行政相对人的损害降到最低。

再次，兰州市限行措施制定的程序值得商榷。《道交法》中虽有授权的规定，但我国法律授权存在一个普遍问题，即被授权主体依授权制定规范性法律文件的程序不明确，而且在实践中也相当混乱，各地没有统一标准。《道交法》同样没有规定有关程序。兰州市制定限行措施的做法明显不符合我国行政决策中的公开决策制度，有违程序公开原则。在制定这一限行措施的过程中，广大市民和众多机动车所有人并没有真正、实际地参与进来。兰州市公安局关于制定程序的官方回应是经过市政府的“批准”，并没有任何市民参与制定程序的说明。当然，也没有通告任何与此有关的调查研究数据。

最后，车主领取牌照属于一般的行政许可，即只要申请者符合法律规定的条件就能申请，而申请者一旦获得许可就能基于此种信赖关系而实施相应的许可事项，即可以在道路上通行。而尾号限行却变更了行政相对人实施行政许可事项的权利。在申请和实施道路通行的行政许可中申请者本身并没有任何过错，故申请者的信赖利益应获得相应的保护。《行政许可法》第8条规定：行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。在尾号限行这一事件中，兰州市公安局应当对被限制通行的机动车所有人给予相应的补偿，然而在其《通知》中却未规定对被限行车主减免相应的税费，并且实践中也没有减免相应的税费。故兰州市公安局限行的措施也不符合行政法中的信赖保护原则。①《行政许可法》第八条被认为是“第一次在我国的行政法立法中确认了信赖利益保护原则”。参见邹杨：论行政许可法中信赖利益保护原则[J].行政与法,2007(6).

三、合理性分析

首先，从2010年9月18日到2011年3月31日兰州市无论节假日都要限行。在这一时期中尾号1、6的机动车总计被限行42天及2天法定假日，尾号2、7的机动车总计被限行38天及2天法定假日，尾号3、8的机动车总计被限行39天及2天法定假日，尾号4、9的机动车总计被限行1天法定假日，尾号5、0的机动车总计被限行37天。由此可以看出，尾号1、6与尾号5、0的机动车之间存在明显的差别，而享有同样权利的车主却被给予不公平的对待且没有采取任何措施来弥补。尽管自2011年4月以来兰州市机动车在节假日和双休日不再实施限行，但依然未对之前的不公平给予任何说明。

其次，兰州市的限行措施与北京市相比存在着明显的武断情形。北京市的限行措施是在奥运会的大背景下实施的。北京市为了成功举办奥运会，自申奥成功以来，七年间累计投资1753.8亿元用于改善北京市交通环境，在原有轨道和快速公交系统的基础上，“新开工建设而增加的轨道交通运营里程达96.6公里”。而兰州市仅有平面交通，汽车保有量约为40万辆，每天有6万人需要乘坐公共交通或出租车出行或上下班，尤其是上下班高峰期，在现有公共交通和出租车数量没有增加的条件下②在兰州市公交集团的网站没有搜索到任何在2010年左右新购公交车辆的信息，最后搜索时间为2011年10月8日。，这些市民又将如何顺利上下班？市区的公共交通本已“人满为患”，而兰州市公安局在新闻发布会上却呼吁市民乘公共交通出行，这实在难以实现，有悖现实情况。由于几万人的出行无法通过其他途径得以解决，故尾号限行在很大程度存在不合理性，难以实现其初衷。

再次，兰州市公安局以部门名义制定的其他行政规范性法律文件，其效力显然要低于兰州市政府制定的其他行政规范性法律文件。因为以政府名义制定的法律文件能够更好地统筹整个城市的方方面面，使限行措施有机运行；而公安局的协调能力必然要低于政府，只能在其职能管辖范围内进行统筹，故难以实现运行保障的目的。

最后，有关特别通行车证的发放问题。《通知》中规定：“机要通讯、运送城市重要生产生活物资等其他特殊情况确需通行的车辆，凭市公安局交警支队核发的通行手续通行。”据此，我们能推知“等”是指一些紧急、关系民生的机动车也可依申请享有此通行权。但有市民发现不是这类的机动车也领取到了通行证，而兰州市公安局也没有公布哪些人申请到了通行证，申请理由是什么，当然也没公布一共发放了多少张通行证。这样的做法又怎能让广大市民信服？又怎能实现限行的公平公正？又怎能实现政府职能呢？