郑泽金，梅祖寿

（宜昌市委党校，湖北 宜昌 443000）

在关于群体性矛盾的探讨中，政策问题虽多有涉及但缺乏系统深入的研究。这与我国政策主导社会转型的政策特征、群体性矛盾易发多发的政策指向、以及从根本上化解群体性矛盾的政策依赖等，可以说很不相适应。如果说当前群体性矛盾所反映出的问题，更多更集中地聚焦在政策上，那我们就不能不从政策上去探讨群体性矛盾的成因问题，去思考群体性矛盾的化解问题，这恐怕才是更为根本和切合实际的治理之道。本文试图从政策的角度，对群体性矛盾进行系统分析，抛砖引玉，以求研究的深入。

一、政策视域：群体性矛盾的解释路径

毛泽东有一句名言：“政策和策略是党的生命。”[1](p1298)政策之所以如此重要，就在于政策是党政领导的基本职能、任务和目标，是党政领导的基本手段、载体和工具，是党政领导调整协调各种社会利益关系的基本杠杆、规范和准则，政策通过发挥导向、规范、分配、管制等调控作用，能够实现动员社会力量、整合社会资源、平衡利益关系、保持良性运行的社会发展目标。徐勇在“‘政策下乡’及对乡土社会的政策整合”一文中认为，“中国共产党正是依靠政策将亿万分散而又散漫的农民组织到政党和国家体系中来，对其行为加以规范，进行制度性整合。”“党制定和实施政策,同时也支配着农村社会和农民的日常生活。在一定程度上，政策决定命运。不同的政策导致不同的生存状态和命运。”“伴随政党下乡的政策下乡直接影响着农民的命运，使农民对政策的依存达到前所未有的高度。”[2](p116-121)我们由此推而论之，从政策下乡到政策进城、进工农兵学商及社会生活的各个方面，到政策进政治、经济、文化、社会、生态的各个领域，中国共产党领导的中国无不如此。可以说，中国共产党正是依靠政策取得了中国革命、建设、改革和发展的不断胜利，政策在中国革命、建设、改革和发展的过程中发挥着主导作用，政策主导是中国革命、建设、改革和发展过程的基本特征和特色，政策也在中国革命、建设、改革和发展的过程中得到了中国人民的普遍认同。

当然，政策的地位、作用、影响和认同是在正反两个方面的政策比较中确立和凸显出来的，政策主导中国革命、建设、改革和发展的过程，也正是正反两个方面政策相互交织、此消彼长、调整更新并最终确立起正确的政策主导的过程，才从根本上保证了中国革命、建设、改革和发展的不断胜利，留下了十分丰富的经验教训。政策主导是一个复杂多变的政治矛盾过程，而政策本身的矛盾性往往使这一政治矛盾过程充满变数，确立并坚守正确的政策主导是非常不容易的事情。对于政策本身的矛盾性，刘永庆、吴元其在“政策矛盾现象初探”一文中概括为“政策矛盾”，认为政策矛盾是“指政策体系的统一体中各要素之间，政策运行的统一过程各环节之间，以及政策系统与政策环境之间的相互差异、对立、以至冲突的现象，和他们之间相互制约和相互作用的关系。”[3](p35-40)政策本为解决协调矛盾而制定，自身又陷入矛盾冲突的漩涡，既消解矛盾又制造矛盾，犹如劝架者也参与纠纷双方打起来，造成解决矛盾与再生矛盾的自相缠绕。可见，政策作为矛盾集合体，不仅自身成为问题，而且还会衍生出诸多问题。毛泽东当年特别强调:“政策和策略是党的生命,各级领导同志务必充分注意,万万不可粗心大意。”[1](p1298)不仅把握了政策的重要性，更看到了政策的矛盾性、复杂性和风险性。

从政策的主导地位、正反两个方面的政策及其矛盾复杂性，我们不难得出结论，研究当下中国问题不能回避政策问题，不能无视政策矛盾问题，只有优先解决好政策矛盾问题才可能相应地解决好政策所指向的目标矛盾问题。倒过来说，解决这一问题的根源在政策那里，政策问题不解决，这一问题就解决不了，政策问题解决了，这一问题就可以迎刃而解，这正是现实生活中人们经常碰到的和普遍期待的，解铃还须系铃人。把政策问题、由政策引起的问题、与政策相关的问题纳入到政策中来分析解决，这就是研究中国问题的政策视域。

由是观之，当前群体性矛盾是在政策主导改革发展和社会转型的过程中产生的新型矛盾形式，与政策过程存在着密切的关联性，理应纳入政策视域进行分析。而且，其中有些群体性矛盾是直接由政策引起的，有些群体性矛盾是间接与政策相关的，有些群体性矛盾是政策调整造成的社会环境派生的，还有群体性矛盾往往发生在上下左右政策矛盾纠集的政治节点上。[4](p2-7)如陶笑眉在“当前我国政策性群体矛盾初探”一文中指出，“近年来，各地发生的一系列群体性冲突事件，从表面上看，这些群体性冲突事件的发生是孤立的、偶然的，但仔细审视会发现在土地纠纷引起的群体性矛盾、企业改制引起的通钢事件、城市拆迁事件、民办教师联合上访、军转人员的集体上访事件，以及退休职工群体性事件，等等，尽管事件的直接起因和发展过程中有多方面因素，但这些群体性矛盾它们具有一些共性:即追根溯源，都是因改革开放进程中政策调整引起的。”“政策性群体矛盾属于当前我国人民内部矛盾的一种类型，它是由政策以及与政策相关的因素引起的矛盾，是人民内部矛盾的一种新形式。 ”[5](p307-311)如此看来，把群体性矛盾纳入政策视域进行分析是必要而迫切的。

二、政策视域：群体性矛盾的生成逻辑

1.从政策背景看群体性矛盾。

任何政策总是在一定的背景下，根据要完成的任务和目标提出来的。改革开放新时期面临的背景和任务目标如何？一是人口多、底子薄、经济落后、发展不平衡等社会主义初级阶段的基本国情，决定了我们想问题、作决策、办事情，一定要坚持从基本国情这个最大的实际出发，根据这个实际来制订规划，加快改变贫穷落后的状态。二是过去照抄照搬苏联模式，形成了权力过分集中的计划经济体制，必须进行改革，大胆地试，大胆地闯，建设中国特色的社会主义，巩固和发展社会主义。三是和平与发展成为时代主题，时代主题转换、科技革命突飞猛进、国际格局多极化、经济全球化等带来了重大历史机遇，必须全方位对外开放，抓住机遇加快实现现代化。四是综合国内外形势，中国共产党十三大充分肯定邓小平同志的构想，正式提出了三步走的奋斗目标，也就是到下个世纪中叶达到中等发达国家水平。这可以说是新时期政策背景的主要方面，正是这样的政策背景决定了新时期政策的主要任务目标，一是摆脱贫困；二是加快实现现代化；三是巩固和发展社会主义，也就是要致力于解放和发展生产力。为此，必须改革旧体制，实行能够打破平均主义、调动各方面积极性的政策措施。这样以来，必然出现利益分化和人群分化，出现社会群体多样化，群体矛盾多样化。加上与工业化、城镇化、现代化过程同步推进，出现各种社会冲突和动荡就是难以避免的。可见，在新时期新政策实施的过程中出现群体性矛盾增多甚至局部激化，就是带有必然性的阶段性社会现象，这是由政策调整的历史背景和使命所决定的，当然也就要求政策要注意防止和化解群体性矛盾的激化和扩大，尽量把冲突和动荡降到最低限度，以保持社会的稳定和良性运行。

2.从政策选择看群体性矛盾。

政策背景、任务和目标为政策选择提供现实依据，政策选择就是把政策任务目标变成现实政策，即活动计划和行为准则。一般说来，政策是由政策理论、总政策或基本政策、具体政策等多层次，政治、经济、文化、社会政策等多方面，政策目标、政策规划、政策制定、政策决策、政策执行、政策评估、政策终结等多环节，法律规章、行政命令、计划方案、会议决定、领导指示等多形式共同构成政策内容来实现和完成的，政策的成败得失涉及政策内容的方方面面。政策选择也就是对政策内容的选择。新时期的总政策是“一个中心、两个基本点”的基本路线，其他政策皆必须与之相适应。新时期以来，我国始终坚持“一个中心、两个基本点”的基本路线，优先发展经济、选择市场体制、追求速度效率、鼓励率先致富、注重统筹兼顾、遵循循序渐进，成功实现了从高度集中的计划经济体制到充满活力的社会主义市场经济体制、从封闭半封闭到全方位开放的伟大历史转折，推动我国以世界上少有的速度持续快速发展起来，取得了摆脱贫困、加快实现现代化、巩固和发展社会主义的巨大成就，不仅使中国人民稳定地走上了富裕安康的广阔道路，而且为世界经济发展和人类文明进步作出了重大贡献。这足以说明新时期政策调整的正确性和有效性。同时也要看到，政策优先发展经济，经济发展起来了，但不全面、不协调、不可持续的问题也凸显出来了；政策选择市场体制，经济充满活力了，但市场经济的弱点和局限性也凸显出来了；政策追求速度效率，经济长期保持了持续快速增长，但土地、资源、环境以及经济社会发展不同步的问题也凸显出来了；政策鼓励率先致富，人民生活水平普遍提高了，但地区差距、城乡差距、贫富差距的问题也凸显出来了；政策注重统筹兼顾，统筹兼顾历来是我们党治国理政的政策取向、战略方针、工作方法和历史经验，但在新的历史条件下和改革开放的进程中，要把当前和长远、经济与社会的各个方面统筹兼顾起来并不容易，也需要一个过程，这样也使凸显出来的问题一时难以根本缓解，有时甚至还会加剧；政策遵循循序渐进，渐进式和积累式是我国改革发展的基本方式，按照既定的战略目标和阶段任务分步骤有秩序地推进，先易后难、先试验后推广、摸着石头过河等是我国改革发展的基本方法，在改革发展中不断创新、补充、调整、健全、完善各项政策，逐步解决各种问题，是我国政策遵循的基本原则，但这样也使积累起来的问题解决起来难度加大，降低人们的政策预期和信心等。

3.从政策执行看群体性矛盾。

选择了政策，关键靠执行。只有通过政策执行才能真正发挥政策的导向、规范、分配、管制等调控作用，实现动员社会力量、优化社会资源、平衡利益关系、保持良性运行的社会发展目标。政策执行就是政策落实和实施。政策虽然是由多层次、多环节、多形式的内容所构成的复杂体系，但凡属于政策就具有普遍性、权威性、严肃性，都要具体运用于具体的时间、地点、环境和对象。从普遍到具体，政策执行必须坚持原则性与灵活性的统一，坚持原则性就要正确处理基本政策与具体政策、中央政策和地方政策、上级政策和下级政策、全局政策和局部政策的关系，坚定不移地执行中央和上级的各项方针政策；坚持灵活性就要因地制宜、切合实际地制定具体的政策措施，创造性地执行政策。与政策选择相适应，新时期政策执行坚持了基本政策要求，坚持了原则性与灵活性的统一，实现了总的政策目标和任务，是成功而有效的。但由于我国的改革开放是从基层开始的，遵循先试验后推广的政策方法，政策执行必须兼顾不同的具体条件并应对各种特殊情况，政策执行还要取决于政治体制改革的适应性等等，使得政策执行具有较大的灵活性和部门、地方色彩，表现出较大的差异性和不平衡，难以做到上下左右协调配套，也使得政策原则性要求与灵活性要求在博弈中往往出现背离和偏差，损害统一性要求。同时，政策执行由多层次、各方面的党政机关和党政干部具体组织实施，如果作为政策执行者在政策的理解、掌握、制定、决策、宣传、落实上，为我所用，各取所需，随心所欲，各自为政，消极怠工，表面应付，甚至以权谋私，寻租腐败，那就会出现严重的政策问题，造成严重的社会后果。政策问题说到底就是出现了社会利益分配不公平和群众利益遭受损失，而这总是与政策执行存在着直接或间接的联系。当前在劳动就业、社会保障、收入分配、教育、医疗、住房、安全生产、社会治安，特别是土地承包、企业改制、征地拆迁、下岗就业、劳资纠纷、社会管理等事关群众切身利益的问题上，群体性矛盾及事件易发多发，虽然具体原因错综复杂，但大多与我们的政策执行相关。所以我们说，新时期的政策执行实现并发展了人民的根本利益，同时也由于政策执行中的诸多问题，使部分群众的待遇不公平和利益遭受损失，容易引发群体性矛盾酿成群体性事件。

4.从政策过程看群体性矛盾。

政策是一个过程，从单一政策看，一般由政策问题、政策制定、政策执行、政策监督、政策评估、政策终结等环节构成。从政策更替看，一个政策的终结就是下一个政策的开始。从政策内容看，针对社会生活的方方面面都要出政策，经济政策、政治政策、文化政策、社会政策等。这就说明政策是一个由单一政策的阶段性、政策更替的连续性、政策内容的多样性组成的统一过程，是阶段性与连续性相统一的过程。从总体上看，我国新时期的政策过程，依据政策背景、作出政策选择、强化政策执行、发挥政策功能、实现政策作用，取得了保持经济持续快速发展和社会整体良性运行的政策效果。但与此同时，在政策过程及其结果中也出现了社会力量动员的不平衡、社会资源优化的不平衡、社会利益调节的不平衡、保持良性运行的不平衡的社会现实，造成地区差距、城乡差距、贫富差距不断扩大，损害了部分群众的切身利益，使他们受到了不公正待遇，减少了他们对改革发展成果的获得，面临的困难和问题得不到及时有效的解决等，致使某些社会矛盾以群体性矛盾的形式激化凸显出来，成为严重的社会问题，影响社会的和谐稳定。如过分重视经济而忽视了民生与社会，过分重视城市而忽视了农村与农民，过分重视率先而忽视了落后与差别，过分重视效率而忽视了公平与共享，过分重视市场而忽视了政府公共服务与管理等等。加上有的政策制定缺乏前瞻性，有的政策出台滞后，有的政策调整更新不及时，有的政策左右矛盾，有的政策上下不协调，有的政策受部门控制，有的政策搞地区保护，有的政策执行扭曲，有的政策监督流于形式，有的领域和问题还缺乏政策规范等等。这些政策倾向和政策问题既加剧了群体性矛盾又制约了对群体性矛盾的政策解决，进而降低人们对改革发展的政策预期，降低人们对政策的自觉适应，当切身利益受到损害时就会试图寻找利用政策之外的途径和办法加以解决，这无疑增大了政策解决群体性矛盾的难度。

三、政策视域：群体性矛盾的化解举要

任何社会都不可能没有矛盾，人类社会总是在矛盾运动中发展进步的。构建社会主义和谐社会是一个不断化解社会矛盾的持续过程。如何优化政策？涉及政策内容的方方面面，如政策取向、政策决策、政策执行、政策监督、政策配套、政策创新、政策体系等，特别是涉及到具体的经济政策、政治政策、文化政策、社会政策等更是一个复杂的系统工程，需要专门研究，拿出具体对策。这里从基本思路上提出几点看法建议。

1.优化政策取向，更加注重民生。

包括政策理论、政策理念、政策价值等在内的政策取向是贯穿政策调控全过程的主线，是实施政策调控的基本前提。政策取向由政策任务和目标决定，具有相对稳定性，但随着政策任务和目标的阶段性变化和重点转移，政策取向也要在原有基础上作出相应的补充、调整、改变和优化。

经过30多年的改革发展，虽然我国的基本国情没有变，社会主要矛盾没有变，基本任务和目标没有变，有利于我国发展的重要战略机遇没有变，发展仍然是解决我国所有问题的关键没有变，必须坚定不移坚持党的十一届三中全会以来的路线方针政策，必须坚定不移以经济建设为中心，继续筑牢国家发展繁荣的强大物质基础；但发展中已呈现出一系列新的阶段性特征，特别是不平衡、不协调、不可持续的问题突出，群体性矛盾及事件易发多发就是集中表现之一。群体性矛盾及事件，目前数量高居不下、严重程度不减、影响力度不降、处置成本大幅上升，已经成为全局性的重大问题。引发的根源在于贫富差距过大，切身利益受损，政策调控不力，引起群众不满。而以经济利益诉求为主的人民内部矛盾性质以及强烈期望政府加快解决的政策依赖，要求我们必须从新的政策任务和目标的高度加以重视，在原有政策取向的基础上作出相应的调整和优化。这正如邓小平所预见的，“走社会主义道路，就是要逐步实现共同富裕。共同富裕的构想是这样提出的：一部分地区有条件先发展起来，一部分地区发展慢点，先发展起来的地区带动后发展的地区，最终达到共同富裕。如果富的愈来愈富，穷的愈来愈穷，两极分化就会产生，而社会主义制度就应该而且能够避免两极分化。……什么时候突出地提出和解决这个问题，在什么基础上提出和解决这个问题，要研究。可以设想，在本世纪末达到小康水平的时候，就要突出地提出和解决这个问题。”[6](p373-374)

我们的任务和目标是要逐步实现共同富裕。什么时候突出地提出和解决这个问题，应该说突出的群体性矛盾及事件已经从事实上向我们提出来了。在什么基础上提出和解决这个问题，应该说突出的群体性矛盾及事件也已经从事实上向我们提出来了，这就是在继续发展的基础上提出和解决贫富差距过大、逐步实现共同富裕的问题。由此可见，优化政策取向，就是要在坚持党的“一个中心、两个基本点”的基本路线的基础上，坚持科学发展，更加注重以人为本，更加注重全面协调可持续发展，更加注重统筹兼顾，更加注重保障和改善民生，坚定不移走共同富裕道路。

优化政策取向，贯穿并体现在政策上，集中起来就是要处理好发展与民生的关系。发展是手段和前提，民生是目的和归属。发展为了民生，保障和改善民生进一步推动发展，以此才能形成良性循环。面对群体性矛盾及事件反映出来的严重民生问题，优化政策取向，就要坚持发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享，着力解决好人民最关心最直接最现实的利益问题，努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居。

2.优化政策决策，更加注重公平。

政策本质上是对社会利益的权威性分配和排序，之所以这样，是因为社会资源、社会利益出现了不平衡，影响到社会良性运行。群体性矛盾及事件所深层反映出的民生诉求和政策依赖，就是要求政策体现并实现社会公平。

公平虽然具有相对性，但目前可以用数量表示的城乡、工农、地区、收入等不断拉大的差距，明显超出了公平的相对性，说明政策在社会利益的权威性分配和排序上出现了明显偏差，有失公平性。纠正政策偏差，核心是要优化政策决策。

如何优化政策决策？一是要坚持把实现广大人民的根本利益，不断改善人民生活作为政策决策的根本出发点，正确把握现阶段群众的共同利益和不同群体的特殊利益的关系，统筹兼顾好各方面群众的利益，绝不能以牺牲群众的利益为代价来换取经济的暂时发展，引起群众不满。二是要把解决人民群众最关心最直接最现实的利益问题，特别是社会弱势群体的利益问题，放到优先决策的位置，使他们共享改革发展成果，绝不能从政策上继续放任贫富差距的扩大，人为引发群体性矛盾及事件。三是要坚持民主和科学决策，凡是出台涉及人民群众切身利益的政策决策，都要坚持问政于民、问需于民、问计于民，真诚倾听群众呼声，真实反映群众愿望，真情关心群众疾苦，广泛听取群众意见，切实保障人民群众经济、政治、文化、社会等各项权益，绝不能与民争利，做损害群众利益的事。对政策决策要坚持科学论证，确保可行性，注意预测可能引发矛盾纠纷的各种因素，做好防范工作，尽量把风险降到最低，即使出现失误和损失，也不能转嫁到群众头上。

3.优化政策执行，更加注重双赢。

政策执行是决定整个政策成败的关键。针对政策执行上的诸多问题，优化的重点和目标就是要追求和做到执行者与被执行者双方的双赢。注重公平贯彻到政策执行上也就是要体现双赢。虽然在政策执行过程中，资源的分配、利益的调整会暂时造成人们利益关系的失衡和损失，但一定要进行弥补，以求平衡，绝不能让政策执行建立在部分人或多数人利益受损的基础上。

优化政策执行？一是要做到政策权利与政策义务的统一；二是要做到政策要求与政策条件的统一；三是要做到政策配套与政策衔接的统一；四是要做到政策投入与政策绩效的统一等，真正实现动员社会力量、优化社会资源、平衡利益关系、保持良性运行的社会发展目标。

4.优化政策监督，强化行政问责。

政策执行的主体主要是多层次、各方面的党政机关和党政干部，优化政策执行的效果如何，还要靠政策监督。从群体性矛盾及事件的引发和处置所反映出的问题来看，政策监督不到位是重要原因。优化政策监督，一是要建立政策内容审查制度和机制，加强政策制定、决策、时效等源头上的审查监督，使不合理、不合法、不合时、存在明显问题的政策不能进入执行程序，遏制带病执行。各级政策研究部门要承担起这样的职责。二是要建立政策执行审查制度和机制，加强对政策执行中政策变通、政策扭曲、政策失范等问题的审查监督，避免为我所用、各取所需、随心所欲、各自为政、消极怠工、表面应付、甚至以权谋私，寻租腐败等现象的发生，保证政策执行的有序有效，保证好政策在执行中收到好效果。三是要强化行政问责。行政问责是政策监督的重点。无论是在政策内容还是在政策执行上，对因决策失误、工作失职或违法行政致使国家和集体利益遭受重大损失，对由于领导原因引发群体性事件，或因处置不当激化矛盾、扩大事态造成严重后果的，要依法追究行政责任，承担行政后果。为此，要制定行政责任追究之类的法律、法规，使行政责任追究有法可依。如“瓮安事件”发生后，首先处理的不是参与其中的民众，而是当地主要官员，迅速启动问责程序，果断地对那些失职、渎职的官员进行处理，这对平息民怨，扭转局势，重塑政府形象起到了立竿见影的效果。我们在总结经验的同时，更要从制度上做文章。

[1]毛泽东.毛泽东选集.第 4卷[M].北京:人民出版社,1991.

[2]徐勇.“政策下乡”及其对乡土社会的整合[J].当代世界与社会主义,2008,（1）.

[3]刘永庆，吴元其.政策矛盾现象初探[J].理论建设,2009,（5）.

[4]徐勇.接点政治:农村群体性事件的县域分析[J].华中师范大学学报（人文社会科学版）,2009,（6）.

[5]陶笑眉.当前我国政策性群体矛盾初探[A].见：路日亮,王定功.新中国人学理路——第十一届全国人学研讨会文集[C].北京:中国商业出版社,2009.

[6]邓小平.邓小平文选：第3卷[M].北京:人民出版社,1993.