政府公信力研究综述与学术反思

2012-04-12杨钰

湖北社会科学 2012年12期

杨钰

（南京审计学院，江苏南京 210029）

政府公信力是政府权威的体现，是政府提高行政效率、节省行政成本，顺利实现政策制定与政策执行的重要保障；同时，作为市场经济规则和秩序的制定者与维护者，良好的政府公信力将有助于良性市场经济秩序的建立，保障市场经济的高效运行；而最重要的在于，政府公信力是政府合法性的体现，政府公信力的提升将有助于强化政府合法性，巩固政权的稳定性以保障国家与社会安定团结的大局。

然而，当前世界各国政府公信力却几乎呈现统一的下滑趋势，因政府公信力流失带来公共管理有效性的降低，从而带来一系列政治、经济、社会及其他问题。在当前全世界“和平与发展”的主题中，政府公信力已成为制约全球各国有效公共管理的瓶颈性问题。理论探讨总是沿着时代与社会发展实践的脉搏而发展，基于政府公信力的现实缺失，研究者们从不同的角度研究探讨了政府公信力的有关问题。认真梳理有关政府公信力的研究成果，对于进一步拓展政府公信力的研究宽度与深度将会有着十足的帮助。

一、政府公信力研究的国内外背景

美国民意调查显示，自20世纪60年代以来，美国政府公信力一直处于下降趋势，且下降幅度较大。美国全国选举研究会（NES）针对政府信任危机进行了一系列研究，研究证实美国民众对政府的信任度确实呈现大幅下降趋势。哈佛大学Nye Joseph教授针对政府信任危机进行了一系列的研究。根据其调查显示，1964年，美国民众对政府的信任度为76%左右，而1995年，民众对政府的信任度下降到15%，尽管之后由于一系列的事件，政府公信力有所提升，但都远不如30年前。[1]国外研究显现，政府公信力的研究具有普遍性特点，所有层级的政府公信力都下降。美国民意调查显示，美国联邦政府、州政府及各地方政府公信力及所有公共部门的公信力都在下降；不同类别的公众对政府的信任度均呈现出下降趋势；所有发达国家政府的公信力都在下降。不仅美国政府的公信力下降，加拿大、英国、意大利、西班牙、荷兰、挪威、瑞典等国政府公信力也在下降。政府公信力下降成为一种全球性现象。[1]

相对于西方国家对政府公信力的研究，我国学界与政府部门对于政府公信力的关注和研究要稍晚些。2001年，《广州日报》刊登《电子政府：如何提高政府公信力》，国内关于政府公信力的研究开始展开。而至2003年非典事件后，国内学界及政府部门表现出对政府公信力的密切关注，而随着近年来公共危机事件的增多与群体性事件的频发，对政府公信力的研究更彰显出现实针对性与时代性的意义。

二、政府公信力的内涵

公信力，在英文文献中一般有这样几种提法，即credi－bility、accountability 和 public trust，大部分情况下，英文文献视三者为同意，但在具体的中文语境中他们的深义是有区别的。Accountability多指对人或事负责，Credibility更多指向的是可信度、公信度，而public trust指向公信力，公信力所包含的概念深度与广度更富于公信度的概念，但在当前中国的研究中很多人将这两者视为同一意思。公信力的研究起源于西方大众传媒学的研究，研究者对这一概念的探究主要集中在两个领域，即信源与媒介，是指在西方大众传媒中研究媒介公信力时的两大重要领域：一是认为公信力受到信息来源本身特质的影响，如信息本身的准确性、可靠性；一是认为公信力受到信息传播渠道的影响，如网络媒介与传统媒介在信息传播可信度上的不同。西方媒介公信力在近百年的研究中经历了不同的历史研究阶段，学者们从各自的研究中给出了不同视角的概念界定，但终未形成关于公信力的一致定义。

公信力在现代汉语中尚属新兴词汇，《现代汉语词典》未能对这一词汇给出准确界定。公信力由“公”、“信”、“力”三个字组合而成，为对公信力有准确的认知与理解，我们有必要对其进行词源的拆分分析。“公”在现代汉语词典中有多种解释，与这个合成词相关的主要有两种意思，即国家或集体的，跟“私”相对，以及公共的，大家所承认的，在这个合成词中，“公”跟这两个意思都有相关性；“信”指向两种主要旨义：说话算数，与之相关的组词如诚实、信用、守信、言而有信；认为正确或确实而不加怀疑，与之相关的组词有信服、信赖、信心、信任；“力”有三种相关的意思：一是指物体之间的相互作用，二是指能力，三是指事物的效能。由此，公信应指向公共的信任，公众的信任，这一点基本上没有争论，但关于公信力，因为学者们对于“力”的理解的不一样，而形成了今天国内学者对于公信力及政府公信力概念界定的不同代表性认识。公信力包含的内容涉及多方面。从当前的主要研究来看，公信力的类型主要分为政府公信力、企业公信力、社会组织公信力以及媒介公信力等。

政府公信力，从国内学者的概念界定来看，存在着三种代表性观点。而这种代表性观点的形成正源于对“力”这个字的界定与理解的差异。

一种是能力说，认为政府公信力是政府获得公众信任的能力。高卫星认为，政府公信力是政府在其公共行政活动中依据自身的道德状况所表现出来的与社会公众建立自愿的稳定的并能在紧急状态下外化为物质力量的信任关系的能力。[2]舒小庆指出，政府公信力就是政府的影响力与号召力，它是政府行政能力的客观结果，体现了政府工作的权威性、民主程度、服务程度和法治建设程度。[3]何显明等认为，政府公信力体现政府的信用能力，它反映了公民在何种程度上对政府行为持信任态度。[4]

一种是效能说，即政府获得公众信任的程度，其指向性更强调公众的认同与评价程度。龚培兴认为，所谓政府公信力，是指政府依据于自身的信用所获得的社会公众的信任度。[5]张旭霞认为，现代意义上的政府公信力，是指政府履行自己的责任和义务，信守对公众的承诺，从而获得公众内心上对政府的运作方式、政府行政人员的行政行为以及与政府行为相关的整个社会制度的理解和信任。[6]吴威威认为，政府的公信力，正是政府行使公共权力效果的社会反馈，是政府责任行为的外射。[7]杨金木认为，政府公信力亦叫政府公信度，是指政府作为、能否全面履行公共责任的质量和获得公众认同的情况，它表明民众对政府的信任程度和信心水平。[8]

一种是关系说，唐铁汉认为，公信力是政府的影响力与号召力，它是政府行政能力的客观结果，体现了政府工作的权威性、民主程度、服务程度和法治建设程度；同时，它也是人民群众对政府的评价，反映了人民群众对政府的满意度和信任度。用一个公式来表示，就是：政府公信力=政府行政能力?公众满意度。[9]政府公信力是社会组织和民众对政府行为的主观价值判断，它是政府行为的形象和产生的社会信誉在社会组织和民众中所形成的心理反映。政府公信力的基础是公众对政府的信任，它是公众对政府能够代表他们利益的一种心理期待，也是公众与政府之间的一种互动关系。[10]综观学者们对政府公信力的概念界定，尽管他们各自着眼的视角不同，但充分说明对政府公信力内涵的把握应注重以下几方面：第一，政府的能力是政府公信力产生的基础，政府在施政理念、执政行为中展示自身能力而形成政府形象与政府声誉，构成政府信用，影响政府公信力；第二，信任本身既是一种理性选择，更是一种情感活动，因而，政府公信力体现客观的政府绩效，但同时也依赖于公众的感知与判断；第三，政府公信力不是一种静态的描述，它是一种动态的运行机制，在这种机制中，体现着政府与公众的互动关系，政府的行为获得公众的信任，政府公信力产生，并继续推进政府行为，产生新的循环。良性的政府与公众互动关系将有利于政府公信力的提升，反之，将引起政府公信力的下降，产生循环证实。

三、政府公信力的特点及意义

政府是公共权力的实际行使者，“政府具有公共权力属性最直接的结果是使政府在公共信任层面上，也就是我们说的公信力的层面上，所展现出的运行机理、结构要素与其他组织公信力或个人公信力有着明显的区别和不同的含义和价值。”[11]具有区别于其他社会组织的不同特点。

第一，公共利益的特点。政府公信力来源于政府合法性，政府的公共权力来自于政府与公众之间的委托——代理契约，政府的权力来源于公民权利的让渡，政府通过提供公共服务来兑现契约、实现使命，而公共权力只是政府行为的手段，其终极追求在于公共利益的最大化。正是因为公共利益的目的性决定了政府公信力区别于企业公信力的经济利益性及其他主体的公信力。

第二，政府公信力涉及范围广。从政府公信力所涉及的范围上看，纵向上，他涉及到中央政府与地方政府的公信力，以及政府机构与政府工作人员的公信力；横向上，既涉及到国家政治管理如军事、国防、外交等的公信力，也涉及到经济、教育、文化等其他相关公共事务管理的公信力，其辐射范围涉及到公众生活的方方面面。

第三，社会影响大。政府作为国家和社会中公共权威的承载者，地位特殊。作为社会公众观念与行为的指导者，作为公共管理的实施者，其行为与形象对于全社会来说有着重要的引导与示范作用，具有非常重要的社会影响，决定了政府公信力在公共秩序和现代社会生活中起着基础与导向性作用。

正因为政府公信力的特点，决定着政府公信力在当今行政改革与社会主义现代化建设中有着十分重要的地位与作用。

首先，政府公信力影响着政府的政策执行效果及效率，是履行政府职能的重要保障。政策的执行以及政府职能的实现依赖于物力、财力及人力资源，但其顺利推行更有赖于公众对政府的信任。尽管政府行为具有强制性的特点，但“一个政府为了达到上述目的而必须使用的强制，应减至最小限制，而且应通过众所周知的一般性规则对其加以限制的方法而尽可能减少这种强制的危害”。[12]（p17）如果公众对政府缺乏信任，即便政府可利用其强制性，但其效果和效率也是十分有限的。

其次，政府公信力影响市场秩序的建立及其运行。市场经济秩序的建立与市场经济的有效运行依赖于政府营造的市场环境及规则秩序的制定。政府作为游戏规则的制定者，既要保障规则制定的合法性与合理性，又要确保规则的顺利实行，并对违反规则者实施惩罚。因而，作为规则制定者与实施保障者的政府只有自身拥有政府公信力，才能展现其表率力，引导市场参与主体按规则行事，追求诚信的长期利益，引领市场经济向健康、有序的良性方向运行与发展。

再次，政府公信力是政府合法性的根源。在学理上，马克斯·韦伯率先对“合法性”问题进行了探讨，他认为，“一切经验表明，没有任何一种统治自愿地满足于仅仅以物质的动机或者仅仅以情绪的动机，或者仅仅以价值合乎合理的动机，作为其继续存在的机会。相反，任何统治都企图唤起并维持对它的合法性的信仰”。[13]（p239）在这里，韦伯强调了公众的认同和精神上的肯定对于政府合法性确立的重要性，体现政府公信力对政府合法性地位的根源性影响。

最后，政府公信力是社会信用体系中的重要组成部分，是社会信用系统的基础与重要保障。现代社会信用体系由多个部分组成，政府作为公共权威的代表者，其行为所涉范围广，社会影响大，因而构成整个社会信用体系中的重要组成部分，与此同时，政府作为国家管理的实体，其行为活动对全社会具有决定性、指导性与示范性，因而，政府公信力是社会信用的基础与重要保障，对于整个社会信用系统的建立与社会生活的有序建构起着决定性作用。

四、政府公信力的内容及影响因素

政府公信力包含什么内容？影响政府公信力的因素有哪些？对这两方面问题的分析有利于我们直观、明晰地理解政府公信力，为探究提升我国政府公信力的相关举措研究做好基础性工作。

姜晓秋等基于公众对政府的主观判断，他认为，政府公信力包含三方面的内容：一是公众对政府人员的信任，二是公众对政府机构的信任，三是公众对政府提供的公共物品的信任——即政府提供的公共基础设施、公共服务质量和公共政策的信任。[14]唐铁汉认为，政府公信力不是抽象的而是具体的，人民群众对政府公信力的评价，主要体现在以下方面：政府的诚信程度、政府的服务程度、政府依法行政的程度、政府民主化程度。[15]陈潮升等认为，公众对政府信用的评价主要体现在以下几方面：政府依法行政的程度、政府的民主化程度、政府政策的稳定程度、政府公务员的行政道德水准、政府的服务程度。[16]白春阳等认为，政府公信力包含三方面的内容：一是政府机构的社会形象或道德评价的问题，二是公众对政府机构和官员们行政能力的信任问题，三是对各种政策的信任问题。[17]何显明等认为，政府公信力包含行为信用、政策信用及绩效信用。[18]

吕维霞等基于公众感知的定量分析，将政府公信力的影响因素方面概括为公众满意度、政府形象、政府承诺、公众感知行政服务质量以及人口统计特征五个方面。[19]舒小庆认为，影响政府公信力的指标体系取决于以下因素：政府行为的法治化程度、政府政策的规范程度、政府民主化程度、政府官员的道德感与廉洁程度、政府工作的公开程度。[20]张旭霞指出，政府公信力的强弱，取决于政府所拥有的信用资源的丰富程度。这种信用资源既包括意识形态上的（如公众对政府的政治合法性的信仰，公众对政府制度及公共政策过程的公正性、合理性的认可程度等等）、物质上的（如政府的财力），也包括政府及其行政人员在公众心目中的具体形象（行政人员的率先垂范性、服务性、效率性）等等。[21]另外，还有一些学者从环境、信息的角度分析了其对政府公信力的影响。

从学者们对政府公信力内容及其影响因素的分析来看，对于政府公信力内容的探讨基本上着眼于横向与纵向的分析上，即纵向的分析主要从政府层级实现，即可将政府公信力内容分为政府机构公信力、政府人员公信力、政府行为公信力；横向分析则可从政府活动所涉的多方面体现政府公信力，如民主化程度、法治化程度、规范化程度、信息公开化程度、政策稳定化程度、政府官员的道德水准与服务程度等。

对于政府公信力影响因素的分析，因为各自所致力的角度不同，综合看基本上着眼于政府与公众两方面。笔者以为，政府公信力的影响因素，除学者们已着力的这两个角度外，我们还可以从环境层面作一些深层次的分析，比如不同的政治、经济、文化、社会背景及政府所处的历史阶段对于政府公信力的影响，将会拓宽我们对政府公信力影响因素的认识，以便更全面分析政府公信力的可能影响因素，以为提升政府公信力提供可能性路径探讨。

五、提升政府公信力的路径选择

在当前中国社会转型时期，政府公信力的提升有助于政府合法性的加强。因而，我们应将提升政府公信力作为当前政府管理改革与创新的重要任务，研究与探讨改善政府公信力的有效途径。

舒小庆指出，应加强政府法治建设，以公正立公信；推行政务公开，以公开促公信；引导公共决策中的公众参与，以民主赢公信；提高政府绩效，以效率树公信。高卫星认为，应切实实现政府职能转型，建设服务型政府，树立行政管理的服务理念；依法行政，建设法治政府；建立有效的政府问责机制，建设责任政府；改善决策机制以保证决策的科学化；建立公共政策制订和执行过程中的公众参与机制，实现公共政策制订和执行中的制度创新；政府要公开、透明、诚实守信，要切实提高政府工作人员的信用意识。

综合学者关于提升政府公信力的路径选择看，分析的角度基本上着眼于这样几个方面：

（一）从政府角度的分析：创新政府服务理念，完善制度建设，改善政府绩效。

所谓理念，是人对某种现实所作的价值判断与态度选择，影响人的行动取向。因此，为提升政府公信力，我们应强化行政人员的责任信念，培养良好的行政品德，夯实政府责任的道德基础。以人为本、坚持以人民利益为根本出发点，强化柔性执法理念，以改变执法方式。[22]同时，应树立行政忠诚，以强化政府公信力建设的内在动力。[23]

实行政务公开、信息公开并号召公众广泛参与行政，以避免因双方信息不对称而产生逆向选择。[24]吴威威认为，应建立政府官员的承担与职权相应的政治责任制度，加强政府的政治责任，以强化政府的责任机制建设，以激励和约束机制促进政府依法。

高绩效政府强调公共服务的质量和效率，注重责任，将公平置于重要的位置，是对服务型政府、有限型政府、责任型政府、公平型政府等治理理念的综合与深化。但高绩效政府的创建不是一蹴而就的事情，需要政府百折不挠的努力。[25]白春阳等提出，保障政策制定与执行的科学性与稳定性，保持政策的公正性和透明性。

（二）从公众角度的分析：培育公民社会，促进公民对政府公信力的监督。

当前，随着民主程度的增加，社会公众对政府的要求也越来越高，这也促进政府不断改善政府行为，提升政府绩效，加强政府公信力建设。在民主的政治社会，政府的公共管理活动应当面向整个公民社会，充分考虑公众的民主需求，并接受公众对政府的监督，促进责任政府的建设。吴威威认为，一个有效的公民参与系统，必须包含公民的主体性、知情的公民、参与的途径等几方面。

积极培育与扶持各种社会组织的发展与完善。社会组织作为政府与公众之间的另一社会力量，一方面代表了一定区域、行业或阶层公众的利益，另一方面对于组织中的成员具有一定的约束和管理功效，因而，对于理性表达公众诉求的重要途径，有利于提高政府决策的科学性，建立政府与公众的良性互动关系，提升政府公信力。

（三）从环境角度的分析：发挥网络与其他媒介在政府公信力改善中的作用。

网络与其他媒体在政治生活与社会生活中扮演着不可或缺的角色，并对政治生活产生重要影响，以致于西方将媒体称为三权之外的第四种权力。网络化是当今的时代特征，政府管理信息在网络中得以最快传达，公众的需求与相关信息得以在网络平台传播，网络在带来便利的同时，也产生了一些负面效应。祝小宁等探索了政府、媒体、公众（GMP）三大信息主体在互信互容、信息选择、信息对称等方面的机理，强调尊重信息传播规律，监控媒体传播方式，确保信息通俗易懂，降低信息选择成本。[26]

六、评论与学术反思

十年，我国政府公信力研究走出了开创性的一步，学者们从政治学、公共管理学、经济学、社会学、信息传播学、哲学等多学科背景与视角对政府公信力问题展开了研究，取得了初步的研究成果。当前，CNKI收录题名关于“政府公信力”的文章256篇，主题关于“政府公信力”的文章2024篇，这反映了政府公信力研究在我国取得了初期研究成果，并呈现出我国政府公信力研究在最初期探索阶段的研究特点。

第一，从研究所关注的热点看，当前研究关注的热点仍集中于政府公信力研究的浅层面分析。文献资料反映，近年来政府公信力的研究热点主要集中于探讨政府公信力的基本概念界定与内涵分析，并形成了几种代表性的观点，这对于初期的研究来讲是必要的，也是有帮助的。但是在概念的相互关系上，我们还缺乏清晰的厘清，反映在学术探讨中，关于“政府公信力”、“政府公信度”、“政府信用”、“政府信任”等相关概念仍有使用的随意性与替代性。而笔者认为，这几个概念之间是有区别的。信用，更多是从经济学角度的分析，政府信用表现的是政府恪守规则、履行对公众承诺的状况，它是对政府行为及当前状态的描述；政府信任是基于政府信用的存在，而产生的公众对于政府的信任，它是对政府行为及绩效的结果反馈；政府信用是因，政府信任是果。政府公信度与政府公信力两者在当前国内学界基本视其为同一概念，但笔者认为，两个概念虽只一字之差，但其各自含义上仍存在着差别，政府公信度一般是指公众对政府行为的信任程度，它是一种量的体现，其概念所辖维度是单一的；而政府公信力包含着政府公信度的本义，但在概念维度上是多维的，它既指公众对政府行为的信任程度，也体现着政府能力的建设，并富含着以上概念所未包含的影响力、号召力等更多广度与深度上的含义。

第二，研究思路囿于传统的分析惯性，基本未走出“研究现状及存在问题——问题成因分析——对策探讨”的分析框架。而事实上，政府公信力并不是一个简单一维性的问题，我们对其探讨应着眼于立体式与多维度的分析。从宽度上看，当前的研究没有进行不同政府层面的剖析，几乎所有的研究都致力于最泛化意义上的政府公信力，但事实上，不同层面的政府公信力可能是存在差异的，“就我国地方政府公信力现状而言，理论研究还远远不能满足实践的需求。”［27］因此，未来对中央政府层面、地方政府层面以及基层政府层面政府公信力的研究将十分有意义。从深度上看，当前研究还处于表层的现状与原因探析，未对政府公信力的产生、运作机理作深层次分析，这是我们在未来的研究中可以关注的重点。

第三，从研究方法上看，当前的研究零散性研究多，定性分析多，因而缺乏研究的系统性与实证分析。在政府公信力研究的早期阶段，研究成果的零散性折射了研究者们的参与热情与理论火花；而定性的研究反映了学者们在此域研究中的思辨性探讨。但未来政府公信力应向系统性研究发展，从各个不同视角、定性与定量的不同角度反映政府公信力研究的系统性探讨。着重于定量角度及个案研究的实证分析将会成为未来政府公信力研究中新的突破点。

第四，政府绩效是政府公信力提升的必要条件，但非充分条件。早期政府公信力研究中，许多研究成果致力于政府特质的角度分析政府公信力，认为政府绩效是政府公信力的价值取向与逻辑前提，因而，探讨政府绩效对政府公信力的影响及相互关系的研究较多。但到目前，我们从政府公信力的相关研究与分析已达成共识，政府绩效影响政府公信力，但并非政府绩效改善必然带来政府公信力的提升，而政府公信力的产生机制与运行机制以发现其规律是我们未来研究的重点。

第五，政府公信力的研究应置于特定的文化背景与社会土壤中加以分析。国外政府公信力的研究历史较长并已取得了丰富的研究成果，在此基础上，展开中外政府公信力的比较研究是必要的，也是十分有意义的。但是，应引起注意的是：无论是从政府本身、公众视角以及政府、公众在特定环境中的运作机制分析，我们都必须关注到我国政府公信力所处的大环境，政治背景是不同的，国外的政党政治对政府公信力影响十分巨大，特定的国体、政体都将影响政府公信力，而更为重要的是，一国历史形成与文化背景、公众所持观念、习惯都将影响到政府公信力。因而，我们在对政府公信力进行研究的过程中，必须始终注重将其置于特定的社会土壤与文化背景中加以分析，毕竟政府公信力包含着太多观念判断与价值选择，我们无法对其进行纯技术性的分析与探讨。

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