于丽丽

（水利部水利水电规划设计总院，北京 100120）

1 我国地下水开发利用现状

据有关资料统计，我国地下水资源总量8 700亿m3/a，占全国平均水资源总量28 000 亿m3/a 的近1/3，其中能够直接利用的每年约2 900 亿m3。我国南方和北方地区的地下水资源分布很不平衡，北方15 个省、直辖市、自治区和苏北、皖北地区约有3 000 亿m3/a，约占北方水资源总量的1/2；南方各省、直辖市、自治区的地下水资源量约有5 000 多亿m3/a。地下水资源是我国平原地区水资源的重要组成部分，地下水资源对居民生活、社会经济发展和生态保护用水方面均起着极为重要的作用。特别是地表水相对贫乏的干旱、半干旱地区，地下水在社会发展中更起着举足轻重的作用。我国南方地表水较多、地下水也多，北方地表水少、地下水也少，南、北方水资源分配差别很大，但地下水超采现象十分普遍。

据对我国181 座大中城市统计，采用地下水供水的城市有60 多座，采用地下水与地表水联合供水的城市有40 多座。据统计，现在我国城市和工业地下水的使用量已超过150 亿m3/a，约占全国地下水年开采总量的20﹪以上。

据北方17 个省、直辖市、自治区统计，目前该区域已有农业机井200 多万眼，每年开采地下水超过400 亿m3，占全国地下水年开采总量的50%以上。据测算，我国地下水年开采量约767 亿m3，约占全国地下水年天然总量的9%，其中北方地区的地下水开采量每年已达到600 亿m3、占全国地下水年开采总量的78%以上。而华北地区的地下水年开采量为236 亿m3，占全国地下水年开采量的30%以上。由于我国地下水开采地点集中，用水量增长速度过快，工业布局、农业种植结构不够合理，部分河道污染严重，地下水开发利用产生了一系列的严重问题。

2 地下水开发利用存在的主要问题

2.1 地下水超采造成取水困难

由于历史的原因和认识水平、技术水平的限制，在过去相当长的时间中我国地下水资源开采没有得到有效控制，在地表水源日趋匮乏的形势下，地下水的开采量越来越大，导致地下水供需失衡，局部超采较为普遍。尤其是北方平原大部分地区地下水长期处于超采或严重超采状态，已造成地下水位大幅度下降，引起了地面沉降，并导致一些地区出现大量机井报废以及取水深度加大而增加投入等负面效应。

2.2 地下水开采不均匀造成环境地质灾害

由于地区间开采地下水资源程度不平衡，局部地下水开采不均匀，地下水位下降形成漏斗。在多处城市集中开采局部地段，多处出现地面塌陷事故，造成建筑物损坏的现象时有发生。

2.3 地下水受到污染

由于农田大量施用农药、化肥，城市生活污水和工业废水未经处理直接排放，导致地下水受到污染。据不完全统计，我国已发现地下水水污染的城市已有136 座。

2.4 地下水超采造成海水入侵，地下水水质恶化

由于沿海地区经济的快速发展，水资源的需求量日益增加。加之集中区域开采地下水，造成所在区域的地下水水位大幅度下降，以至于低于海潮水位，使海水沿地下含水层入侵或海水顺河上溯补给地下水，造成地下水恶化。

3 地下水开发利用管理措施

3.1 健全执法体系，严格处理地下水违采案件

地下水的开发利用应受到法律的约束。水行政执法部门，应认真落实和施行水法赋予的权利。在地下水的开发利用工作中，首先应该建立一支具有一定法律知识、执法水平的执法队伍，其次是建立健全地下水监管机制。各地区都应结合自己的特点在加强水行政执法队伍建设的同时，积极制定出台《地下水取水许可管理规定》《地下水资源保护条例》 等法律法规来加强地下水资源管理。只有这样，在遇到需处理违法、违规开采地下水案件的时候，才能作到以事实为依据、以法律为准绳有条不紊地作出正确处理决定，才能较好地杜绝地下水超采和浪费现象的发生，保证地下水开发利用总量控制目标的实现。

3.2 严格划定地下水禁采区和限采区

一切开发利用地下水的区域，都应该结合地下水的存储情况，划定地下水禁采区和限采区，尤其是划定平原区深层地下水禁采区和限采区。相关部门应该加快地下水动态监测系统建设，努力提高地下水监测的自动化水平，以强化地下水的监控管理能力。同时，还要做好地下水压采和水源转换工作，各地区都应该作到统一部署，制定年度的地下水压采工作计划，并努力创造条件尽最大努力做好水源的转换工作。合理开发利用地下水资源，还要科学制订地下水开发利用规划，合理布置井位、井深和取水层，并且编制好报废机井的统计和回填实施计划，积极按计划开展报废井的回填工作，避免报废井取水层错乱，造成地下水错层污染的现象，有效保护地下水资源。

3.3 强化引导，加强监督，突出经济杠杆作用

为合理开发和有效控制、保护地下水资源，严格控制超采区地下水的开采，遏止越采区扩展，保护和改善生态环境，促进地下水可持续利用，要努力做好以下工作： 一是针对农业和乡镇用水主要来源是地下水这一事实，在农业种植上要做好农民调整种植结构的引导工作，还要努力加强农作物灌溉用水制度的研究，大力发展高效节水农业，推广和普及先进适用的节水灌溉技术，积极发展旱作节水农业。二是乡镇供用水城市化，作到集中供水管理。同时，在审批工业园、生态园等园区规划时应该把水资源论证作为规划审批的要件，并应按照相关的法律、法规制定用水计划，办理取水许可手续。要通过取水许可制度的落实，结合每个地区水资源论证成果，严格控制开采量和开采层位，保护地下水资源。三是严格实行用水总量控制、用水效率控制，年初为各用水户下达用水指标，并通过加强用水计量设施的建设与管理严格考核，作到严格实行计划用水；同时，努力加强农村水利管理信息系统建设，全面提高水利科技在农业节水方面的水平。四是充分发挥水价的调节作用，制定合理的用水水价，按照规定征收地下水资源费。努力推进居民生活用水阶梯水价制度，落实超定额取水累计加收地下水资源费的政策，用水价经济杠杆的手段遏止浪费水的现象发生，努力促进农业农村长期稳定的发展。

3.4 加强宣传，加大公众参与力度

地下水的开发利用随时可见，但民众对地下水的合理开发利用和总量控制的知识了解甚少，所以这就需要有关部门结合水法律法规工作的落实，进一步加大宣传力度，宣传加强水资源管理、合理开发利用地下水的重要意义，大力宣传由于超采地下水引起地下水供需失衡导致的地下水持续下降、含水层疏干、海﹙咸﹚水入侵、地下水水质污染和地面沉降塌陷以及基础设施遭受破坏等带来的一切危害。地下水管理的法制化对地下水的保护和合理开发利用具有非常重要的作用，《中华人民共和国水法》《中华人民共和国水污染防治法》 等法律法规中对水资源的开发利用、污水排放等均有专门的管理规定。此外，在一些省、市，针对各自水资源管理保护及地下水开发利用的具体情况，都制定了地方性地下水开发利用、保护条例。如，《天津市人民政府关于划定地下水禁采区和限采区范围进一步加强地下水资源管理的通知》《天津市取水许可管理规定》《天津市地下水超采区划定方案》《山东省用水总量控制管理办法》《山东省实施最严格水资源管理制度实施方案》和《地下水压采方案》等，这些地方法规较好地弥补了国家法律法规的不足和难以具体应用的情况，对促进地下水资源保护、合理开发利用起到了积极的作用。有关部门要把这些法律法规的知识宣传给广大民众，通过宣传让民众掌握更多水资源管理及合理开发利用地下水的知识，充分发挥民众在地下水总量控制监督工作中的作用，以保障地下水开发利用总量控制监督工作有效的开展。

3.5 领导重视，是保证地下水资源合理开发利用的关键

2011年中央水利工作会议为水资源的管理明确了方向，提出全面实行最严格的水资源管理制度是新时期水利发展的重要任务，地下水资源的开发利用总量控制也是水资源管理的重要内容。要落实好“中央一号”文件精神，各级领导重视是关键。水资源真正作到合理开发利用，首先要健全各级管理机构，成立相应的组织；其次要充分发挥各级地下水监测体系的作用，真实掌握本地区的地下水含储量，同时也要坚持把水资源可持续利用作为节水工作的主攻方向抓好抓实。真正作到节水工作要坚持与产业结构调整、企业转型升级相结合，坚持与生态宜居城市建设相结合，坚持与经济发展布局和园区建设规划相结合，坚持与优化种植结构、注重发展高效节水农业相结合。要努力提倡建设节水型社会，这就要求在工业方面要控制、淘汰耗水量大的工矿企业，在农村要努力建设节水型农业、推广节水灌溉技术。对主要的城市用水和平原农业用水都应实行定时的观测，时刻掌握本区域地下水供需平衡动态。要以水行政执法部门为主，层层抓落实，才能保证地下水资源的合理开发利用目标的实现。

4 结语

面对严峻的地下水资源供需形势，要把水资源作为经济社会发展的关键影响因素来抓。对于地下水资源的合理开发利用，各地区都应引起高度的重视，作到统筹规划、科学开发，在科学规划的基础上，扎扎实实地推进地下水的开发利用。同时，更要抓好节水工作，把节水放在首位。能不能较好地解决水资源紧缺的问题，关键取决于节水，取决于提高水资源的利用率。要努力实施以建设节水高效的现代灌溉农业和现代旱作农业为目标的农业用水战略，降低农业用水消耗量。为保证合理开发利用地下水资源，各地区都应努力进一步提高地下水的观测水平，利用先进技术努力建成地下水监测体系，对地下水开采量大的地区要实行长期动态观测。并应结合目前在地下水开发利用监管工作中存在的问题加强研究，通过研究制定总量控制方案及控制措施，在充分掌握我国地下水资源开发利用状况的基础上进行合理的开发布局及调控工作，尽快建立起地下水资源合理开发利用的长效机制。