王文生

（水利部海河水利委员会，天津 300170）

2011年中央水利工作会议全面总结了我国水利改革发展的实践经验，深刻分析了水利工作面临的新情况新问题，进一步明确了今后一个时期水利改革发展的主要任务，对贯彻落实《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》进行了全面部署。2012年年初，国务院发布了《关于实行最严格水资源管理制度的意见》，对解决我国复杂的水资源与水环境问题、实现经济社会的可持续发展具有重要意义和深远影响。认真领会中共中央和国务院对我国基本国情水情的科学判断，可以进一步增强水忧患意识、水危机意识，从历史的角度、世界的广度、战略的高度审视水资源问题，准确把握水利发展变化新趋势，立足经济社会全局看待水利工作，站在时代前列谋划水利发展。作为我国水资源管理体制的有机组成部分，流域管理和行政区域管理相辅相成、共同发展。加强两者之间的相互合作是建立健全流域管理和行政区域管理相结合管理体制的需要，正确处理流域管理和行政区域管理的关系是实现水资源可持续利用的保障。特别是在水资源总量少、开发利用程度高、管理难度大的海河流域，积极推进流域管理和行政区域管理相结合，是实行最严格水资源管理制度的客观需要。

1 我国水资源情势和海河流域的现实状况

我国水资源总量为2.8万亿m3，居世界第六位，但人均水资源占有量只有2 100 m3，仅为世界平均水平的28%。中央提出到2020年，基本建成水资源合理配置高效利用体系和水资源保护河湖健康保障体系。即合理安排生活、生产、生态用水，加快形成四横三纵、南北调配、东西互济的水资源战略配置格局，因地制宜建设跨流域、跨区域调水工程，大力推进节约用水和非常规水源利用，力争全国年用水总量控制在6 700亿m3以内，城乡供水保证率显著提高，城乡居民饮水安全得到全面保障，万元国内生产总值和万元工业增加值用水量明显降低，农田灌溉水有效利用系数提高到0.55以上。坚持在开发中保护、在保护中开发，全面加强水功能区管理、点源面源污染控制、水土流失综合治理和水生态环境修复，使主要江河湖泊水功能区水质明显改善，城镇供水水源地水质全面达标，重点区域水土流失得到有效治理，地下水超采现象基本遏制。

海河流域是我国的政治文化中心和经济发达地区之一，地跨北京、天津、河北、山西、河南、山东、内蒙古和辽宁8个省（自治区、直辖市），面积为32.06万km2，占全国总面积的3.3%。最新水资源评价结果表明，海河流域多年平均年水资源总量370亿m3，人均水资源占有量不足270 m3，仅为全国平均水平的1/8、世界平均水平的1/24，在全国10个水资源一级区中是最少的。海河流域以全国1.3%的水资源量，承担着近12%灌溉面积和超过10%人口的用水任务。同时，流域降水年际变化大、年内时空分布不均，为流域水资源管理带来一定的难度。

根据海河流域近10年水资源量和供用水统计，扣除外调水和深层承压水后，流域水资源开发利用程度已超过100%。其中，地表水开发利用程度约76%，大大超过了国际公认40%的合理上限；平原和山间盆地浅层地下水开发利用率达126%，总体上处于严重超采状态。海河流域具有水系分散，跨省河流多的特点。据统计，全流域范围内流域面积大于100 km2的跨省河流超过100条，且各大水系都有跨省河流，省际边界涉及30个地及市 （盟）、120余个县（市）。当前，海河流域水资源问题主要表现为：天然径流量减少，河道功能丧失；地下水过量开采，区域地面沉降加剧；原生态湿地消失，环境平衡作用减弱；水污染程度加重，区域性生态恶化加剧；水土流失仍未得到遏制，绿地覆盖率减少；区域间资源利用无序，水事纠纷时常发生。

2 流域与区域统筹协调是水资源管理的客观需要

针对海河流域水资源情势，为了实现以水资源的可持续利用支撑流域经济社会又好又快发展，多年来，海委在流域内各级水行政主管部门的支持配合下进一步加强流域水资源管理工作，积极推行最严格水资源管理制度，并在省际水事纠纷调处、维护区域社会稳定方面发挥了重要作用。

海委与流域内8个省、自治区、直辖市水行政主管部门共同签署了国内第一部流域性治水宣言——《海河流域水协作宣言》。积极推进流域水务一体化，目前全流域挂牌成立了北京市、天津市两个省级水务局和250多个县市级水务局，为城乡涉水事务的高效管理和强化水资源的统一管理提供了体制保障。水资源规划编制工作扎实推进，为水资源管理提供了科学依据。先后组织编制了《海河流域水资源规划》《海河流域水资源综合规划》《海河流域节水型社会建设“十一五”规划》和清漳河等4条跨省河流水量分配方案，组织制定了 《永定河干流水量分配方案》并得到国务院批复，组织起草了《永定河官厅水库上游水量调度管理办法》和《漳河水量调度管理办法》。与此同时，组织开展了海河流域2015、2020和2030年水资源管理控制指标制订工作，编制上报了《海河流域水资源管理系统总体实施方案》，为实行最严格水资源管理制度提供依据。取水许可和建设项目水资源论证管理工作不断得到加强，累计发放取水许可证149套，年许可取水量78.04亿m3；共审查批复建设项目水资源论证报告书50个，涉及规划和火电、石化、水电、供水、煤炭开采等行业。

通过多年的实践与探索，海河流域已开展的水资源管理工作为实行最严格的水资源管理制度奠定了良好的基础。但是，由于海河流域具有水系分散、跨省河流众多、水资源匮乏、人均水资源量少等特点，流域水资源开发利用程度高、水污染严重、生态与环境恶化、省际间水事矛盾频发等问题依然突出，有待解决。

《太湖流域管理条例》（以下简称《条例》）由国务院颁布实施，为水资源流域管理与行政区域管理有机结合的具体化作出了典范，为流域性立法和加强流域水资源管理提供了参考。《条例》进一步明确了太湖流域实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制和各部门各负其职、加强合作的管理机制，明确了国务院水行政主管部门设立的太湖流域管理机构的定位以及流域性监督、协调、综合管理等方面的职责，明确了由太湖流域防汛抗旱指挥机构统一组织、指挥、指导、协调和监督流域的防汛抗旱工作。此外，《条例》还规定了建立饮用水安全保障制度、规范了流域水资源配置和保护、强化了水污染防治措施、完善了保障机制和监督措施等内容。

参考《条例》有关规定，对照海河流域实际情况，不难看出，要实行最严格的水资源管理制度，首先需要建立健全最严格水资源管理的制度体系，主要包括用水总量控制制度、用水效率控制制度、水功能区限制纳污制度、水资源管理责任和考核制度等，其次需要这些制度的良性运行。而要达到这一目的，水资源流域管理与行政区域管理的有机结合尤为重要。为此，必须做好以下六项工作。

一是要进一步完善流域水资源管理法规体系。目前，海河流域立法工作相对薄弱，水资源管理法规体系还不完善，颁布实施的流域性规章仅有《海河独流减河永定新河河口管理办法》。二是要尽快厘清流域管理和行政区域管理事权。特别是跨省河流水资源配置与调度、跨省河流省界断面水量水质管理、地下水管理等方面的工作应尽快开展。三是要切实加快水量分配方案编制工作。省际水量分配方案的缺失，给跨省河流水资源管理工作增加了相当大的难度。四是要尽快建立用水总量、用水效率和水功能区限制纳污控制指标体系。五是要切实加强地下水管理工作。目前，流域地下水超采问题突出，流域机构对地下水管理缺乏有效手段，不能及时掌握地下水相关信息，不利于科学地管理决策。六是要强化水资源监控能力，提高信息共享程度。在100多条流域面积超过100 km2的跨省河流中，省界控制站覆盖不到40%，不能满足水资源管理需求，特别是缺乏对水事敏感地区的监测，不能满足预防和协调省际水事矛盾的需要。同时，水资源信息共享程度低，也进一步加大了水资源监控工作的难度。

3 科学推进最严格水资源管理制度的理性思考

3.1 加快推进流域性法规建设

明晰流域管理机构与各行政区域在水资源开发利用、配置与调度、节约保护等方面的职责。流域性法规制订要重点解决四方面问题：一是流域性法规是其所依据的上位法和相关法规的细化配套法规，对流域水资源开发利用、配置与调度、节约保护等活动的管理应具有可操作性。二是要明确流域管理机构和地方水行政主管部门的具体管理职责。三是要明确流域机构和地方水行政主管部门在水资源开发、利用、节约、保护及水工程管理、水土保持管理、水行政执法、水事纠纷调处、水利信息管理等方面的管理范围和权限。四是明确流域与行政区域水资源管理中的协调机制，为水资源管理奠定基础。

3.2 完善流域水资源管理制度

建立健全海河流域用水总量控制制度、用水效率控制制度、水功能区限制纳污制度、水资源管理责任和考核制度，以及其他配套的水资源管理规章制度。把最严格水资源管理制度的实施，分解到水资源开发利用、配置调度、节约保护等各项具体工作中去，并为各项管理工作提供依据。

3.3 制订跨省河流水量分配方案

根据海河流域水资源管理现状，除抓紧组织制订清漳河、浊漳河、蓟运河、拒马河等跨省河流的水量分配方案外，还应尽快组织制订其他跨省河流的省际水量分配方案，为跨省河流的科学管理、用水总量指标体系的建立和用水总量控制管理提供依据。应从全流域的角度出发，统筹考虑不同行政区域、不同行业的用水需求；各行政区域应科学制订本区域的水资源规划，反映本区域合理的用水需求，为水量分配方案的制订提供科学依据。

3.4 确定流域水资源管理控制指标

在指标分解、制订过程中，流域管理机构应本着合理可行的原则，组织、协调省级水行政主管部门尽快制订海河流域和各行政区域2015、2020和2030年水资源管理控制指标；各省级水行政主管部门应明确本行政区域用水需求的增长方向，将本行政区域的水资源管理控制指标再细分到市、县行政区域，为流域用水总量、用水效率、水功能区限制纳污控制指标的落实奠定基础。

3.5 编制流域水资源规划

根据水利部的工作部署，目前已基本编制完成《海河流域综合规划》（修编）和《海河流域水资源综合规划》。但上述规划均属于流域层面的宏观战略规划，实施时存在可操作性不强等问题。因此，流域管理机构应在上述战略规划框架下，尽快组织制订流域内中小河流的水资源专项规划，如滹沱河、拒马河、滦河流域的水资源规划及泃河上游水资源管理规划等。

3.6 强化水资源管理监督考核

流域管理机构和地方各级水行政主管部门应该按照各自的管理权限严格建设项目水资源论证和取水许可审批管理，从水资源开发的初始环节和源头对流域和各行政区域的用水总量进行控制；各行政区域应加强节水管理，制订地方相关标准和政策，落实建设项目节水设施“三同时”制度，促进用水效率的提高，落实行政区域用水效率控制指标；地方各级人民政府要把水功能区限制排污总量作为水污染防治和污染减排工作的重要依据，明确责任，落实措施；流域管理机构和地方各级水行政主管部门应严格新增取水和入河排污口的审批管理。地方各级水行政主管部门应加强本行政区域地下水的管理和保护，尽快完成地下水超采区评价，核定并公布地下水禁采区和限采区，促进地下水采补平衡。

3.7 提升流域水资源监管能力

加快海河流域水资源管理系统建设，建立流域性、跨行政区域的信息网络平台，加强对省界断面和重要取水口等水资源信息监测，建立健全流域与行政区域水资源监测网络，完善雨情、水情、旱情等预警系统建设；建立流域水资源数据中心，构建和完善流域水资源实时监控与调度管理系统，为实施最严格的水资源管理制度提供技术手段。

3.8 完善流域水资源管理机制

在合理划分事权、明确流域管理机构和区域水行政主管部门权责的基础上，建立健全流域水资源管理协商机制是加强流域水资源管理的重要手段，也是实现流域管理与行政区域管理有机结合的重要保障。为此，应进一步完善《海河流域水协作宣言》所确立的8项协作机制，加强流域机构与地方水行政主管部门合作，力争对水资源相关问题达成共识，提高水资源管理的效率。同时，应建立流域管理机构和各行政区域间、各行政区域之间水资源信息的共享机制，为水资源的高效管理提供基础支撑。