● 庄西真

教育改革就是转变教育发展方式。为了贯彻落实《国家中长期教育改革和发展规划纲要 （2010-2020年）》（以下简称《规划纲要》）制定的教育改革目标，教育部相继立项了多达425个教育改革试点项目，分十大领域进行系统教育发展方式的创新探索。这425个教育改革试点项目分别由31个省、市、自治区以及各省市区下辖的部分市区。在《规划纲要》颁布两年多，教育改革试点项目进行了一年多的时候，随着各级地方教育改革的进行，我们不禁要问，如何确保地方政府“一以贯之”地保持教育发展方式转变的热情？也就是如何激励区域教育发展方式转变的问题。

一、区域教育发展方式转变过程中的激励困境

无论是个人发展还是教育发展都需要建立与之相适应的激励机制。但是，如何建立这种激励机制一直是政府和改革者思考和持续关注的问题，也即如何调动人们的积极性的问题，比如中央政府如何调动地方政府转变教育发展方式的积极性，学校校长如何调动教师的积极性，教师如何调动学生学习的积极性等等。经济学把激励问题抽象地理解为委托——代理关系，即委托人（委托人是指委托他人为自己办理事务的人。既可以是个人，也可以是组织，如上述中央政府和教师）把某项特定的任务或工作交给代理人（这里的代理人是指为委托人做事的人。既可以是个人，也可以是组织，如上文述及的工人、地方政府和学生）去完成，并相应地授予代理人某些决策权的契约关系，而任务和工作完成的好坏取决于代理人努力的程度。在经济研究领域，激励问题之所以引起关注有两个原因：一个是委托人和代理人的目标不一致，如雇主可能关注企业的利润，而工人关心的是薪水和工作是否舒适；中央政府可能关心增加教育规模，促进教育公平，使人人有学上、有好学上，而地方政府关心的是如何吸引更多的外来投资，刺激本地区GDP的增长；学校里的教师关心的是学生的学业成绩，而学生关心的是学习内容是否满足自己的兴趣；二是委托人关于代理人努力程度的信息是不完全的，或者说关于代理人努力程度的信息分布是不对称的，只有代理人知道自己工作是否“出工不出力”，而委托人则不知道，或者说委托人想知道也很难。

委托人和代理人的目标冲突和信息不对称，这两者必须结合起来才能导致激励问题或委托——代理问题：首先，委托人和代理人之间允许存在一定的目标冲突，如果两者目标完全一致，那么不管信息分布如何不对称，代理人总会像关心自己的利益一样关心委托人的利益，那委托人自然就不用操心如何调动代理人积极性的问题了。在现实当中委托人和代理人完全目标一致，“心往一处想、劲往一处使”的“理想型”几乎不存在，有的只是接近这种理想状态。其次，如果代理人的行为可以完全被委托人观察到，代理人不掌握任何私人信息，完全透明，那么，激励问题的解决也非常简单，委托人只要根据代理人的努力程度给予相应的报酬就可以了。但是，如果委托人和代理人之间存在信息不对称（这是常态），即委托人只能观察到代理人的产出（结果），而不能确切知道代理人的努力程度 （产出的过程），加之委托人与代理人的目标不一致，激励问题就变得颇为复杂了。

再者，在现实生活中的代理人需要完成的任务往往是多方面的，或者任务要达成的目标是多维的。比如做一个中学教师除了上好课以外，还要负责管理学生。当代理人面临多个任务，且各个任务业绩的可考核程度存在差异时，代理人就有可能将所有的努力都花到业绩较容易被观察的任务上，而减少或完全放弃在其他任务上的努力。比如政府官员面临着促进经济发展和促进社会进步的任务，但是，由于促进社会进步（发展福利、教育、文化）等指标很难考察，所以，在官员的政绩考核中经济建设往往被视为是惟一标准，而不顾及社会进步标准的考核，造成经济增长一枝独秀，而其他方面欠账太多。

从这个意义上说，激励问题产生于社会分工（包括劳动分工）、授权和信息的分散化。而当今时代，任何一个社会或一个组织，不管是国家、政府机关、企业还是学校，其内部成员之间的分工、授权和信息的分散化都是不可避免的事实，因此激励问题也就成为一个组织、群体要达成既定目标所必须寻求解决的中心问题。在现实生活中，有哪些办法可以解决激励问题呢？相关的激励理论对于我们认识区域教育发展方式转变过程中的激励机制有帮助。

二、区域教育的发展方式应以激励契约和职业前景理论为支撑

（一）激励契约理论

激励契约是委托人为了引导代理人更加努力工作而制定的契约（法律上讲契约是双方或多方共同协议订立的有关买卖、抵押、租赁等关系的文书），它将代理人的薪酬与代理人的业绩以某种方式挂起钩来。激励契约适应的环境是，虽然代理人努力程度不能直接被委托人观察到，但其工作产出或绩效是可以观察的，且可以写入契约，即能够被第三方验证。代理人的产出是由代理人的努力程度和其他一些因素共同决定的。例如，一个语文教师的教学成绩一方面取决于他的努力程度，另一方面也和他不能控制的试卷的难度有关，更为重要的是试卷是由另外的人（不是他自己）设计的。

通常情况下，激励契约由两个部分组成，其中一部分规定了代理人可以取得的固定报酬，相当于基本工资，它与代理人的具体业绩无关 （干多干少都一样），而另一部分规定了和代理人产出相关的报酬支付方案（干多干少不一样）。委托人在设计这样一个激励契约时需要考虑两个约束条件：第一个约束条件是代理人处于自身利益的计算愿意接受这项契约，这也叫“参与约束”；第二个约束条件是，委托人在设计激励契约时所期望的代理人的努力程度必须是代理人在此契约下选择的最优努力水平，这也叫“激励相容约束”（获得诺贝尔经济学奖的美国经济学家哈维茨（Hurwiez）创立的机制设计理论中提出“激励相容”概念，是指在市场经济中，每个理性经济人都会有自利的一面，其个人行为会按自利的规则行为行动；如果能有一种制度安排，使行为人追求个人利益的行为，正好与企业实现集体价值最大化的目标相吻合，这一制度安排，就是“激励相容”。通俗地讲就是“个人目标和集体目标一致”）。至于代理人的报酬如何与产出挂钩，是激励契约涉及的难点所在。从理论上讲，激励契约设计可以是高度复杂的。但是在实际生活中，我们看到的激励契约往往是线性的，也就是说，报酬的计算往往是和工作成果成正比的线性关系，比如“计件工资制”其实就是一种线性的激励契约，完成的件数越多工资就越高。

在现实中，我们经常可以看到，委托人同时将相同或类似的任务交给了多个代理人去完成，例如，同一所学校中教同年级语文的老师有多位，数学老师有多位，每位教师工作的内容和环境也非常相似。以此类推，在中国，各个地方政府负责其管辖范围内的经济社会发展，地方政府所从事的工作和环境也非常接近。在这种情况下，委托人可以采用相对绩效评估的方式设计每个代理人的激励契约，从而实现比在绝对绩效评估下更高的激励效果。这个时侯的代理人所能够得到的报酬就不仅取决于自身的工作业绩，也取决于其他代理人的工作业绩。比如此次《规划纲要》规定的同一个教改内容就有多个地方政府承担，它们相互之间就有一个对照。相对绩效评估之所以普遍存在，其原因是：每个代理人的工作业绩除了受到自身努力水平和某些特有因素影响之外，还会受到一些共同干扰因素的影响。因此，每个代理人自身的努力水平，不仅通过其自身的工作成果得到局部的反映，其他代理人的工作业绩也将包含着这个代理人努力程度的信号。再以学校教师工作为例：教师所教学生的考试成绩不佳可能是由于自身工作努力程度不够引起的，也可能是由于试卷太难或者学生不用功引起的。如果所有学生的成绩都不好，那么就表明试卷偏难，不能因此怪罪教师工作不努力；而如果其他教师所教学生的考试成绩都比较好，就不能说是试卷有问题，业绩不佳更可能是教师自身工作努力程度不够造成的。因此，在设计激励契约时把其他代理人的平均绩效考虑进来，有助于剔除一些共同因素的干扰，从而对代理人的努力水平形成更准确的估计，相当于减少了测量代理人极小的误差水平。但是这样的相对绩效考核也有一些不足。比如，代理人为了提高自己工作成果的相对水平，可能会故意对其他代理人的工作进行干扰破坏。所以，有人建议将代理人的报酬至少部分和所有代理人的平均工作业绩挂钩，这样就可以较好地抑制代理人的互相破坏行为。为了应对上述激励扭曲现象，对于较容易观察业绩的任务也采用弱化的激励，即将代理人的报酬与容易观测绩效的关系减弱，如此就可以使代理人在多个任务之间较为平衡地分配努力。

（二）职业前景理论

职业前景理论是在解决职业经理人的激励问题时被提出来的。这种理论认为，企业中的经理人工作的回报不仅来自于现在获得的工资，而且更多的来自于其将来的升迁和转化工作的可能性。需要说明的是，职业前景可以给经理人带来足够激励的前提，是存在一个有效运作的经理人市场。市场上潜在的雇主无法知道各位经理的内在能力，只能根据观察到的经理已有业绩表现推断其潜在的能力，进而决定开出的价码。在这一条件得到满足时，经理人为了给潜在的雇主创造一个好的印象，说明自己是一个很有能力的经理，就会努力工作，尽量表现，即使当前所能获得的报酬较低，也会为了将来获得更好的工作机会和报酬而努力工作。根据职业前景理论，职业前景对于刚刚步入职业生涯的年轻人是最能起到激励作用的。这些刚刚出道的新人，其能力、水平、经验都不为外人所知，所能向市场表现的空间是最大的，在这个意义上，这些新人有着最为广阔的职业发展空间，将来事业的前景能带给他们的激励将会远远高于现有的工资激励。而相反的，对于一个工作经历丰富的人其工作能力已经被外界充分了解，再也不需要、也不可能通过努力工作来表现自己了，所以对这些人而言职业前景激励的作用会相对较小。

职业前景理论虽然看上去很简单，但是，它可以帮助我们解释日常所见到的一些不能用传统理论解释的现象。职业前景理论特别适合解释政府官员的激励和行为。有一个大家比较熟知的现象是“新官上任三把火”。为什么新官上任后都要放“三把火”，而老官却很少“放火”呢？因为新官需要通过“放三把火”好好表现一番，给上级留下一个好的印象，也给下级和群众一个“我是能够做事情”的印象，为以后晋升创造机会，而老官则无需表现了。为什么同样是新官上任，又会出现“萧规曹随”的情况呢？因为曹参接替萧何担任丞相时虽然是履新，但他已不是真正意义上的新官，在其他职位上的优异表现早已使其成为尽人皆知的朝中能吏，自然不需要放几把火来显摆自己。

职业前景理论可以为我们分析地方官员激励和国家组织人事政策的影响提供一个独特的视角。中国改革开放以来在干部人事管理制度上最引人瞩目的政策是干部“四化（年轻化、知识化、专业化、革命化）”，其中最重要的是年轻化，为什么干部年轻化如此重要，仅仅是因为年轻人精力充沛和思想活跃吗？职业前景理论告诉我们，年轻人和老年人的人力资本的差别只是一方面，更主要的是两者激励结构的差别。一个刚刚踏足仕途的年轻人和一个临近退休的老年人，在同样的职位上所面临的激励和机会是很不一样的，让年轻人可以担纲重要的职位，这些被选任的年轻人的职业前景激励较年老的人要强烈得多。当然，这一政策也同时会造成一些负面效果：干部年轻化使得年龄较大的干部的职业前景缩短了，因此可能降低他们努力工作的激励，甚至使一些干部滋生“升官无望，不如在任上捞一把”的想法，有可能导致腐败。

三、区域教育发展方式转变过程中的激励

从传统的观点看，关于政府治理有两个基本问题：第一个问题是，政府职能的有效边界在哪里？换句话说，哪些事情属于政府管辖或直接供应的范围？哪些应该交给市场？第二个问题是，政府公共部门应该采取怎样的治理结构？政府官员应该面临怎样的激励方式？用当代经济理论的眼光看，这两个问题其实是紧密联系在一起的，政府职能的有效边界和公共部门的治理结构是相互作用和联合决定的。

关于政府职能的边界，传统的观点认为，凡是市场失效的地方 （如义务教育、国防等公共产品的供应），政府都应该干预，或者政府直接管理和经营，比如政府直接经营的公共企业直接提供社会需要的公共产品，或者政府设立专门的管制机构对企业进行监督。后来的一些经济学家、特别是公共选择学派的经济学家（如布坎南）指出，政府干预也会带来政府失效问题，比如企业的寻租行为导致政府官员被私人利益或特定公共利益所俘获、官员腐败、行政效率低下等。如果政府失效特别严重，即使存在市场失效的情况，那还不如减少甚至取消政府干预。从社会福利的角度看，其结果也许比政府干预还要好。其实，政府组织的边界问题也可以在科斯和威廉姆森提出的交易成本经济学的框架中进行思考。[1]按照他们的观点，相对于一个原子式的竞争市场，企业的起源是利用市场机制的成本，即交易费用，但企业的最终边界（企业的最优规模）决定于企业治理成本和交易费用的比较。由此生发开去，我们要问：政府治理的边界在哪里？决定政府职能范围的因素有哪些？从技术角度看，政府行政治理的边界应该与地方公共产品的有效覆盖范围大体一致，但这只是问题的一个方面，另外一个方面是行政治理成本。行政治理成本来自政府组织内部对于政府雇员、对于上下级政府之间关系的治理成本，它的核心是政府官员的激励和委托人的利益协调一致的问题，也即政治领域的委托代理问题，行政治理边界和最优政府层级的设计，除了涉及传统意义上的地方公共产品的溢出效益、地方民众的偏好显示和信息分散等维度以外，还必须考虑政府失效问题，比如行政权力的过度使用、滥用等等。

根据不完备契约理论，公共服务既可以由政府自己提供，也可以通过服务外包由市场提供。无论是政府直接提供还是私人部门提供，都需要考虑公共服务的成本和质量。如果政府直接提供公共服务，那么就要雇佣一批雇员来工作；如果交由私人单位提供公共服务，政府只要和这些私人单位签订一个契约，将质量、成本要求以及面对各种可能发生事件应该采取的应对策略等事宜，都在契约中加以说明就可以了。但问题在于，契约一般很难是完备的，其质量难以衡量，[2]并且在面对不同的情况时需要完全不同的服务方案。在这种情况下，作为私人部门，会更重视成本节约问题，所以他们更加乐于钻契约的空子，从契约所没有提及的内容里挖掘出对自己有利的内容，尽量减少提供服务的成本。而对于政府而言，其主要关心的内容是公共服务的质量，而对成本的考虑则相对较少。如果再加上教育是地方公共产品的因素，那地方政府就更要承担主办教育的责任了。

确定了地方政府必须提供适当的教育服务以后，接下来的问题就是地方政府应该采取什么样的教育治理结构呢？也就是说用什么样的方式提供教育服务呢？长期以来，大多数国家（中国也是如此）采取的是韦伯意义上的官僚制，即基于理性原则设计的层级式管理结构。政府直接管理学校，学校是政府公共部门，是政府的延伸。这种管理结构有以下特点：一是分工明确和设计合理的职位体系和等级结构，具有专业化职能的行政部门各司其职，在上级的指令和协调下运作；二是行政官员的选任基于专业技术资格，进入行政机构必须通过专门的考试（就是现在讲的“逢进必考”）或凭借资质证明（任职资格证书），官员是上级任命的而非选举产生，官员的报酬是固定工资，升迁以业绩和资历为标准；三是整个管理机构强调形式化和规则约束，行政程序依据法律规范而设立，必须严格执行。[3]既然这些机构的职员面临的是固定的薪酬制，工作流程又是照章办事。那么他们工作的动力在哪里呢？也就是说为什么地方政府承担一定的风险而进行教育发展方式转变呢？

对于在薪酬相对固定的政府部门工作的公职人员来说，促使其努力工作的主要激励是不同的，也就是说他们被多元目标所激励，诸如权力、金钱收入、声望、便利、安全、工作的自豪感、为公共利益服务的渴望等。根据动机不同，唐斯把官员分为“完全自私的官员”与“混合动机的官员”两大类和权力攀登者、保守者、狂热者、倡导者、政治家五种类型[4]。借鉴唐斯的分析，我们简略地把地方政府官员分为 “职业官员”和“以官员为职业者”两类。前者是一些决定长期从事政府工作的人，而后者是一些将政府工作当作一个职业，也许有机会就去从事其它职业（比如“下海”经商或者到高校任教）或者在这个岗位上与世无争的人。对于前者来说，对其工作的激励可能主要是升迁，掌握更大的权力。经过多年的发展，中国形成了一系列的激励地方政府行为的模式，比如社会事务的地方分权和财政包干体制，还有地方官员之间的竞争机制（即让同级官员之间竞争），哪个地方的经济社会发展绩效好，就把这个地方的官员提拔到更高的位置上。我们认为，中国目前的地方政府具有为辖区微观主体服务的内在动力，但是这种动力不是来自纳税人和公共产品受益人直接的监督和评价。这种动力来自把这种投资环境和公共服务质量的提高转化为辖区经济的高速发展，进而转变为政绩显示的指标。在这种状况下，地方政府官员要想进一步在政治上谋得前途，或者想进一步被提拔，或者继续被任用，就必须在地方任期内取得一定的政绩，以彰显自己办理地方事务的能力，而这些能力只能通过“做一些事情”来体现，正所谓“为政一方、造福一方”。因此地方政府官员、特别是地方一把手为了取得较好的政绩，获得较多的政治资本，都会千方百计在“创新”上想办法、在“改革”上下功夫，在中央高层极力提倡促进公平、改善民生的背景下，转变教育发展方式是一个不坏的选项。因此，出现一些“教育省长”、“教育市长”、“教育县长”就不难理解了。

[1][2]曹淑江.教育制度和教育组织的经济学分析[M].北京：北京师范大学出版社，2004.23-36,8-62.

[3]庄西真.科层制与关系网络：学校中权力和资源的配置[J].当代教育科学，2005(8):17-22.

[4][美]安东尼·唐斯.官僚制内幕[M].北京：中国人民大学出版社，2006.92-111.