张显伟

程序公正的诉求
——对行政诉讼若干制度规定的反思

张显伟

程序公正是行政诉讼法律制度的重要价值追求。反思我国现行行政诉讼法律文件的规定，在行政诉讼主体制度、审查标准制度、管辖制度、判决制度等若干行政诉讼制度中均存在有碍程序公正价值实现的立法设计，未来行政诉讼修改完善时必须予以克服。

程序公正；诉求；行政诉讼

公正被尊奉为诉讼的最高价值。诉讼公正意指诉讼构成的公正，理论上认为诉讼公正包括诉讼过程公正及诉讼结果公正两方面。[1]毫无疑问，诉讼过程的公正就是诉讼程序公正。因此，任何诉讼法律制度的构建均必须追求程序公正价值，程序公正亦成为了诉讼法律制度的重要价值。在对具体诉讼法律制度作优劣评判时，也必须将程序公正作为基本标杆，诉讼法律制度的修改完善，一定程度上可以看作是立法主体和政治国家追求程序公正的活动。在我国三大诉讼法律制度中，目前看来行政诉讼法是最为年长的，早在其前颁行的刑事诉讼法和民事诉讼法均不止一次被立法机关修改完善。行政诉讼法未被立法机关修改完善并非意味着其是完美无缺的，相反，法学理论界、司法实务界和国家高层共识认可行政诉讼法极具有修改完善的必要。未来行政诉讼法如何修改完善，笔者认为，校正有碍程序公正价值实现的具体诉讼制度是必然的思路之一。

行政诉讼源自行政主体的行政行为，无行政绝无未来行政相对人不满行政行为而启动的行政诉讼。大量的行政行为表现为行政主体对行政相对人的管制、羁束或制裁。因此，在行政诉讼法律关系中，行政主体与行政主体相对人的法律地位往往是不对等的，行政主体居于命令而行政相对人一般居于服从地位。在行政行为具体运作过程中，确保作为公权力之行政权的优益性，是公共秩序维系的必要。而当行政行为成熟之后，对行政相对人权利的救济就应提上议程，成为必要，此乃民主政治的当然要求。单单经由行政内部复议机制对相对人权利施以救济，无法避免本人作本人法官的质疑，有悖形式正当的起码要义。因而经由中立的第三方对行政相对人进行救济机制的构建就显得尤为必要和重要，该机制也就是现代意义上的行政诉讼。行政诉讼也应将程序公正作为其价值追求。但因为行政行为，行政法律关系和行政权的特殊禀性，在实现程序公正价值的措施安排上，行政诉讼制度也应该有对应的设计。如果具体行政诉讼的设置和其他诉讼法律制度的设置（比如和民事诉讼相应法律制度的设置）毫无二致，那么行政诉讼程序公正价值的实现就是不可能的。反观我国现行若干行政诉讼具体法律制度的立法安排，笔者认为其中不乏有碍程序公正价值实现的具体诉讼制度。

一、诉讼主体制度与程序公正

诉讼主体是诉讼活动中享有一定诉讼权利并承担一定诉讼义务的公民、法人或其他组织。任何一项诉讼活动的展开原则上说不可或缺三方主体，即提起控告的原告方主体，被原告方指控侵犯其合法权益的被告方主体，以及居于中立裁断方的审判主体。审判主体地位中立，不偏不倚地以事实为根据，以法律为准绳进行裁断，是诉讼程序公正的基石，特别是在职权主义诉讼模式架构下，审判方主体居于主导地位，原告方起诉的案件该不该受案，受案以后由哪几位法官组成合议庭的组成成员，要不要人民陪审员，何时施以裁断，作出何种类型的裁断等问题上，审判方主体都拥有着一定的司法自由裁量权，如果审判方主体即法院无法做到中立，受制于行政，那么显然程序就是不公正的。

目前我国实行的是普通人民法院审理行政案件的行政审判体制，这一行政审判体制导致我国行政诉讼审判方主体无法真正做到中立。具体表现在：

其一，目前我国的法院除了各专门人民法院及及军事法院的设置以外，基层、中级、高级这三级地方法院都按行政区域设置，实行的是块块领导，司法管辖区从属于地方行政管辖区，因而地方行政机关对本地法院的干涉和影响就变得十分容易。基于法院视角，地方行政对司法的影响一直是潜在与可能的。

其二，我国现行司法体制无视法院作为审判机关的特点，和其余行政机关一样采用地方经费包干。自从财政分灶吃饭后，法院经费完全依靠地方财政供给，地方政府主宰着地方法院的物质供给和资源配置。

其三，根据我国目前宪法和法官法的规定，各地法院的院长是由地方各级人民代表大会选举和罢免的，而本法院的其他法官是由本院院长提请本级权力机关任免。总之，从现行规定来看，我国在法官选任上带有显而易见的地方化色彩，因而法官和地方行政机关的公务员就不可能不存在一定的联系。

确保审判方主体超然中立于原告与被告双方，尤其是不使之受制于被告方主体，是未来行政诉讼主体法律制度完善时应该做到的，否则行政诉讼程序公正价值是绝对无法实现的。

二、审查标准制度与程序公正

行政诉讼审查标准制度即人民法院对行政主体行政行为肯定或否定的依据，它反映的是人民法院对行政主体行政行为审查的深度，也表征着公民权受司法权救济与保障的程度。[2]570行政诉讼作为对公民、法人和其他组织提供司法救济的机制安排，理应以公正作为审查标准，即只要行政主体的行政行为致使行政相对人遭到不公正对待，那么法院就应该否定该行政行为，认定该行政行为是违法的行政行为，就应该做出撤销判决。

根据我国现行行政诉讼法第五条规定：“人民法院审理行政案件对具体行政行为是否合法进行审查。”该法第五十四条第四款规定：“行政处罚显失公正的，可以判决变更。”因此我国现行行政诉讼法适用的主要是合法性审查标准，只有针对显失公正的行政处罚行为，在进行司法审查时才可以依据公正性标准进行，如此规定显然背离了程序公正对行政诉讼审查标准的要求。在行政行为的表现形式上，大量的行政行为是自由裁量的行政行为，针对自由裁量的行政行为，行政主体拥有一定的甚至更为宽泛的自由裁量的权力，而现行法律规定此权力的具体行使具有司法豁免的权力，因此行政主体在裁量的范围和幅度内如何具体选择，都不存在违法的问题。但问题是该行政行为不存在合法性问题，并不意味着该行政行为是合乎公平、正义和普通民众公认的理性的。故而，在当下规定前提下，合法的行政行为还可能界分为合法且合理的行政行为与合法却不合理的行政行为两种，因此合法的行政行为也存在着公正与否的问题，仅仅凭借现行的合法性审查标准去对该自由裁量范围内的行政行为进行司法审查，是毫无实际意义的，因为如此的行政行为都是合法的。但可以肯定地说合法的行政行为绝非意味着对具体案件的特定行政相对人都是公正的，行政相对人也可能是受到了该合法行政行为的不公正对待。因此，行政诉讼合法性审查标准制度无法确保程序公正价值的实现，在未来修改行政诉讼法时，必须确立合理性司法审查标准制度。

三、管辖制度与程序公正

行政诉讼管辖制度是确定上下级人民法院之间以及同级不同地区的人民法院之间在受理与审理一审行政诉讼案件上分工的制度。行政诉讼管辖主要有级别管辖和地区管辖两种。行政诉讼管辖制度对程序公正的影响是显然的。而我国现行行政诉讼法关于行政诉讼级别管辖和地区管辖的规定均不利于程序公正价值的实现。具体表现在：

其一，行政诉讼级别管辖是指上下行政审判级别管辖，是指上下级法院在受理与审理第一审行政诉讼案件上的权限分工。我国《行政诉讼法》第13、第14、第15、第16条对行政审判级别管辖作了以下规定：（1）基层人民法院管辖第一审行政案件。（2）中级人民法院管辖下列第一审行政案件：确认发明专利权的案件、海关处理的案件、对国务院各部门或者省、自治区、直辖市人民政府所作的具体行政行为提起诉讼的案件、本辖区内重大复杂的案件。（3）高级人民法院管辖本辖区内重大、复杂的第一审行政案件。（4）最高人民法院管辖全国范围内重大、复杂的第一审行政案件。从现行行政诉讼法关于行政诉讼级别管辖的具体规定中我们明显可以推知，在我国第一审行政案件主要是由基层人民法院管辖的。此规定弊端十分突出，且是致命的。这是因为：级别管辖中管辖法院的级别较低，有碍于行政审判的公正。在便于当事人进行诉讼和便于法院公正行使审判权两个因素之间存在着内在的矛盾，如果考虑便于法院公正审判，排除来自其他机关的干扰，就应当由较高级别的法院审理行政案件；如果考虑便于当事人进行诉讼，就应当尽可能地由离当事人住所地较近的基层法院管辖。但相较而言，公正是司法的生命。正是由于立法上没有充分考虑到行政审判中可能受到的法外干预，造成当前级别管辖过低的问题，影响了行政审判权的公正行使。行政审判不独立在各级法院均有表现，在基层法院尤为突出。[3]这有两方面因素：第一个方面的因素是从基层政府机关来看，一些基层政府机关“天高皇帝远”，实行“上有政策、下有对策”，法治观念较淡薄，更容易出现以权压法的现象；另一个方面的因素是基层司法机关法官素质整体不高、依附性更强、抗干扰能力更弱，一些法官考虑到“后顾之忧”，公平、正义就都可以忽略不计了。由于行政机关的干预和障碍难以排除和克服，再加上基层法院法官的素质整体不高，不仅影响了行政审判的公正性，也不利于保证办案的质量和效率，有碍行政审判的有效率性。

其二，行政诉讼地区管辖，又称区域管辖，是指根据法院的辖区、当事人所在地以及诉讼标的所在地等标准而对不同区域的同级法院之间在受理与审理第一审行政案件方面的分工和权限。行政诉讼地区管辖由一般地域管辖、专属管辖、共同管辖等具体规定构成。以程序公正价值为考量标准，笔者认为其一般地域管辖的规定是有碍程序公正价值实现的。我国《行政诉讼法》第17条明确规定:行政案件由最初做出具体行政行为的行政机关所在地人民法院管辖。经复议的案件，复议机关改变原具体行政行为的，也可以由复议机关所在地人民法院管辖。“原告就被告”原则意味着原告在一般情况下需要到被告行政主体所在地法院去诉讼，这对原告而言显然不便，在行政诉讼中原告是需要救济和关照的对象，管辖法院靠近原告是对原告关爱与救济的刻意举措，是对原告弱势地位的程序倾斜，是程序公正在行政诉讼中的特殊要求，而“原告就被告”原则的立法设计确是背离了程序公正理念。另外，“原告就被告”原则的确立，使受诉法院同被诉的行政主体同处一地，助长了司法地方化。[4]283所谓司法的地方化是指设在地方的国家司法机关，在行使国家司法权力的过程中受地方党政权力机关的不当影响、干预乃至控制，不能独立、公正地行使其权力，以致司法独立、司法公正难以实现，国家的法制统一不能得到保证，甚至在一些情况严重的地方，设在地方的国家法院在某些方面、某些时候成为代表地方特殊利益的地方法院，成为当地政府的附庸，让如此的法院审理被告为地方政府或政府部门为被告的行政纠纷案件，诉讼公正是无法实现的。

四、判决制度与程序公正

行政诉讼判决是行政诉讼程序的最终结果，是对行政诉讼原告诉讼请求的回应，在行政诉讼中具有特殊地位。基于诉讼程序种类的不同，行政诉讼判决可分为一审判决、二审判决和再审判决三种，但在行政诉讼判决中，一审判决具有核心地位，因为一审判决直接与当事人的诉讼请求相呼应。一审判决设计得如何，对于程序公正价值实现的影响尤为明显。

我国现行《行政诉讼法》第54条规定，人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：（1）具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，判决维持。（2）具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：一是主要证据不足的；二是适用法律、法规错误的；三是违反法定程序的；四是超越职权的；五是滥用职权的。（3）被告不履行或者拖延履行法定职责的，判决其在一定期限内履行。（4）行政处罚显失公正的，可以判决变更。因此，行政诉讼法规定的一审判决有维持判决、撤销判决、履行判决和变更判决等四种判决类型。最高人民法院在1999年《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》中应行政审判实践的需求增添了驳回原告诉讼请求判决和情况判决两种，总的说来行政诉讼的一审判决有六种。

我国现行行政诉讼一审判决有悖程序公正理念，无助于行政诉讼程序公正价值实现的主要方面是关于变更判决的适用范围过于狭窄。变更判决适用的范围在我国目前的行政诉讼中，仅仅适用于行政处罚，而不适用于其他的行政行为。对此判决的适用范围，学者们颇有意见，多主张扩大变更判决的适用范围，将行政裁决和行政确认等行政行为也纳入可以采用变更判决的适用范围。理由大致是，行政法律关系的建立，并不只是局限于行政处罚行为，行政裁决、行政确认、行政许可行为等同样可以建立行政法律关系，在这些法律关系中，行政机关都是占主导地位且作出的行政行为都有可能显失公正，有学者认为：“特别是如果考虑相关因素的权重问题如果失当（但又不是未考虑相关因素），也可能导致行政行为的结果对当事人非常之不利，而这种情况却是在所有的行政行为当中都有可能存在的。”[5]312那么既然法院可以对显失公正的行政处罚进行干预，为什么就不能对显失公正的其他行政行为进行干预呢？而且随着滥处罚、滥罚款等违法的行政处罚现象逐渐得到治理，上述其他方面的显失公正问题相形之下就日益显得突出，所以必须在法律上设置遏制、预防措施。从对行政相对人合法权益的影响或者危害的角度论，有的行政行为虽然不是行政处罚行为，但其对行政相对人的负面影响一点也不弱于行政处罚，比如行政强制行为，不仅包括对财产的强制，表现为查封、冻结等，而且还包括对人身的行政强制，表现为强制戒毒、强制医疗等，这些措施对人身自由或对财产的处分权的限制，从一定角度上看有的甚于行政处罚。因此，不公正的其他行政行为没有纳入行政诉讼变更判决的适用范围中，是不公平的，是有碍行政诉讼程序公正价值实现的。

[1]胡肖华，谢忠华.诉讼程序中的正义维度思考[J].南华大学学报，2010，（2）.

[2]刘善春.行政审判实用理论与制度建构[M].北京：中国法制出版社，2008：570.

[3]李红枫.行政诉讼管辖制度现状及对策分析[J].行政法学研究，2003，（2）.

[4]张显伟.行政审判权研究[M].北京：中国社会出版社，2008．

[5]杨伟东.权力结构中的行政诉讼[M].北京：北京大学出版社，2008．

D922.1

A

1673-8616（2012）03-0111-04

2012-03-10

广西哲学社会科学“十二五”规划2011年度课题《行政诉讼程序制度发展研究——以广西区行政审判实务为视角》（11FFX009）

张显伟，广西民族大学政法学院教授、硕士生导师、中南财经政法大学博士研究生（湖北武汉，450070）。

[责任编辑：潘丽清 实习编辑：梁琼方]