丁祥艳

试论乡镇治理体制改革的路径选择

丁祥艳

为构建和谐的乡镇治理体制，有关政府管理部门和学术界给出了一系列改革方案，要认真权衡分析其利弊得失。“乡派镇政”是当前众多乡镇治理体制改革方案中的可行性路径，是改革的理性走向。这是一条因地制宜，分类改革，逐步推行“乡派”和“镇政”，同时构建面向“乡派镇政”的新型行政管理体制的改革路径。“乡派镇政”的乡镇治理体制有着明确的制度规范。

乡镇治理体制；“乡派镇政”；路径选择

一、当前有代表性的改革方案的得失分析

当前，乡镇政权的运转遭遇困境，乡镇政权继续存在的合理性面临着挑战，乡镇治理体制亟需改革，以构建和谐的乡村治理机构。有关政府管理部门和学术界都给予了极大的关注与思考，并提出了一些应对方案和具体思路。

第一种方案是从政府管理部门的操作实践来看，主要是试图通过乡镇撤并、机构精简、分流人员等行政改革措施来缓解矛盾。此前在广东、江苏、河南、湖北等地方还大张旗鼓地进行了改革的实践，并取得了一定的效果。但是这一思路主要在于缓解而不是彻底化解当前的矛盾，在短期内能够取得某些成效而不可能从根本上走出困境，因为“基层政府机构的恶性膨胀固然是一些人‘寻租’的结果，但起因毕竟是国家借助行政杠杆控制乡村社会的初衷，那么无论有多少消肿的举措和减轻农民负担的政策，都只不过是在演一出又一出肿胀和消肿的悲喜剧”。[1]国务院发展研究中心农村部研究室主任赵树凯在对10省（区）、20个乡（镇）进行调查研究的基础上指出：乡镇改革有所动作，但无法深入；从表面上看，乡镇机构是减少了，但精简的目标并没有达到，财政开支也并未减少，政府的效率也没有提高。[2]笔者在湖南、广西部分乡镇调查时也发现了类似的情况。还是一些人，就是换个牌子，应付上面的检查，这样的精简没有任何效果。像这种把改革落实在纸上的乡镇在全国不是少数。这种改革没有任何真动作，基本上是“文字游戏”，精简工作都“落实”在给上级的汇报材料中。

至于撤并乡镇，笔者认为要因地制宜、实事求是、谨慎实施。乡镇规模大，未必是好事。除极少数中心镇之外，农村一般乡（镇）的辖区规模不能太大。乡镇是国家最基层的政治权力中心，也是最基层的其他各类公共活动中心和满足一般需要的交易中心。这个中心的辐射半径和覆盖人口不能过大，否则就会降低中心的服务效率。另外，从经济布局的一般要求看，中心镇可以定位于工商业的发展；其他集镇只能是为农民和农业服务。但是，在目前的合并风潮之下，搞了许多不大不小的乡镇，乡镇领导都在为“政绩”吸引资金，结果使得这些镇子作为工商业重镇过小，作为农村公共活动中心又过大。在权力干预之下，这种行政区划的调整势必产生浪费。

第二种方案以徐勇教授、贺雪峰教授为代表，建议实行“县政、乡派、村治”，[3]变乡镇政府为县级政府的派出机构。即把县作为基层政权，乡作为县的派出机关，只是县政权在乡镇的一级行政组织。乡镇财政支出由县政府编制预算，由县财政开支。实行“乡派”的理由是:乡镇政府本来就不是一级完整的政府，缺乏作为一级政府必须具备的许多职能；一级政府应当有一级财政，即事权与财权相对应，而乡镇政府不能构成一级财政；我国的乡主要以农业为主导产业，农民的剩余很少，供养不起一级政府，同时乡政府职能也比较简单，设立一级政府也没有必要。这种思路应该说抓住了问题的要害，也具有相当的合理性。但是，实行“乡派”不宜在全国范围内一刀切，应根据乡、镇的经济实力及人口、地域情况因地制宜、区别对待。对于传统农业型乡镇，可以推行“乡派”。另外，有些乡镇的经济基础雄厚，第二、第三产业比较发达，它们的财政收入主要来自工商、经贸领域，并且市镇规模大，政府职能相对复杂。如我国东部沿海一些地区的乡镇，一年的GDP总值和财政收入甚至超过内地一个中等城市，其城市风貌和城市规模也明显胜过内地许多中小城市。对于这类乡镇，就不宜推行“乡派”，否则我国的城镇化战略就要遭受重挫，不利于农村剩余劳动力的转移。对中国而言，小城镇的发展具有战略意义。可以说，没有小城镇的发展，就没有农业的现代化，就没有农村经济的发展，就没有整个国民经济的健康快速、持续和协调发展，就没有全面建设小康社会的基础。所以笔者建议在这类乡镇实行“镇政”，保持一级政府设置，同时以政治文明为方向，对原有政权组织进行民主化改革。

第三种方案是撤消乡镇政权，实行乡镇自治。主张这种方案的主要代表人物有于建嵘、沈延生，周绍金、胡星斗等。其理由主要有:乡镇理应做到其权力直接来自于人民群众，才能保证它们真正为人民群众提供满意的服务；乡镇自治有着悠久的历史传统，中国历代在县以下实行自治；实行乡镇自治可以解决只对上负责而不对下负责的问题，防止滥用权力，可以从根本上缓和农村的社会矛盾，从而有利于农村社会的政治稳定；国外一般没有乡镇政权建制。笔者以为，乡镇自治应该是今后的发展方向，但现在在全国范围内撤消乡镇政权、推行乡镇自治的时机还远远不够成熟。如果不在县级政权与乡村社会之间建立一种持久的制度化的平衡机制，缺乏民主法治的保障，县政与村治之间的矛盾很难解决，而在短期内撤消乡镇政权，不仅会遇到相当大的阻力，而且如果相关配套制度建设不到位也会产生负面效应。笔者认为可以撤销的乡镇政权需要具备四个方面的条件：一是乡镇政权的存在已经阻碍了农村社会生产力的发展；二是农民群众普遍受教育程度和自组织化程度比较高，撤销乡镇政权，不会严重影响农村社会的稳定；三是乡镇就业途径比较宽，乡镇干部“官本位”意识相对淡薄，民主意识比较强；四是有足够的财力进行赎买，用于安置撤销乡镇政府后的人员安置。但是，符合以上条件的乡镇全国只有极少部分，绝大部分的乡镇暂时或较长时期内不具备以上条件。我国的现实国情决定了将农民从农业转移到工商业，由农村转移到城市是一个十分漫长而艰难的过程。在这个过程中，转移到城市的农民毕竟是少数，大量的农民依然滞留在农村，不可能仅仅通过村民自治，就将农村问题消化在村庄之中。这就必须有自上而下的行政系统在特定条件下强有力的介入。尤其在当前社会转型期，农村社会的边缘化是无可避免的，这种情况下可能会出现各种特殊问题和各种意料不到的事件。这些问题和事件处理不好不仅会影响到农村的发展和稳定，而且还会严重影响整个中国的现代化进程。另外，我国现行宪法第98条、第107条分别对乡镇政府的建制和职能作了具体规定。如果取消乡镇建制就必须修改宪法，而修宪有一个极其严格的司法程序，要有专门的权力机关和人员发动。因此，乡镇自治应该是远期的发展目标，当前就全面撤销乡镇政权是不现实的。

二、改革的可行性路径：“乡派镇政”

通过上文的分析可知，当前围绕乡镇政权的各种改革方案，除了第一种方案外，其它方案都基本上还停留在学术理论层面。乡镇政权作为基层政权在今天还是一种客观存在。同时，现阶段的乡镇政权变成了农村社会各种矛盾的焦点也是客观事实。农村社会利益冲突有着直接性、尖锐性的特点，处理不当，很容易向对抗性方向发展。撤消乡镇政权，实行乡镇自治的条件尚未成熟。因此笔者建议：因地制宜，分类改革，逐步推行“乡派”和“镇政”，并同时构建面向“乡派镇政”的新型行政管理体制。

（一）乡镇治理体制改革的条件日趋成熟

首先，我国的发展战略已开始从“挖农补工”向“以工哺农”，城乡统筹发展的战略转变。从政权体制与国家目的之间的关系来看，半个多世纪以来，我国农村体制的建立是以从农村汲取资源用于支援城市工业化为基础的，乡镇治理体制服从和服务于以乡供城、以农支工的国家发展战略。进入新世纪，我国的现代化建设也已经发展到一个新的更高的阶段，我国已建立起一个完整、自立、健康的工商业体系。相比较而言，农业已成为弱势产业，国家的财政收入主要来自于工商业，而不是农业。更重要的是，我国正在全面建设小康社会，完成这一目标的重点和难点都在农村。为此，国家应该加强对农村的支持和投入。国家的发展战略已向以城带乡、以工支农、城乡统筹发展的战略转变。对于现阶段的农村来说，国家不是要从那里汲取资源，而是要通过政策倾斜，切实采取措施，让农民“休养生息”。为适应这一国家战略转变，乡级体制也要相应发生变革。其次，从乡村社会内在的发展变化来看，随着社会主义市场经济体制的建立和社会主义民主政治建设的推进，我国农村社会发生了很大变化：一是农民的经营主体地位日益巩固，农民的自主性、主观能动性日益增强，他们已逐渐学会根据市场规律来安排自己的生产和经营活动；二是村级民主治理的普及和完善。村民自治发展迅速，农村的自组织能力愈来愈强，自我管理、自我服务将是农村社会主要的管理和服务形式，农民越来越依靠自我组织而不是政府来管理社区事务；三是农村交通、信息、文化、教育等条件已经得到很大的改善，政府可以利用这些“软政权力量”治理农村。随着农村社会构成的变化，原有的乡级体制愈益不适应农村发展的需要，非改不可。第三，从社会舆论来看，不少乡镇政权组织机构臃肿，人浮于事，效率低下，功能偏失，其继续存在下去的合理性和合法性遭到质疑，要求彻底改革乡镇治理体制的社会舆论高涨。

（二）“乡派镇政”是改革的理性走向

无论是撤并乡镇，还是乡镇机构改革，都仍然是在旧体制内的修修补补，没有触及问题的实质和根本，因为乡村社会的改革首先要解决的是，在市场经济条件下农村需要一个什么样的管理组织的问题。这是我国农村基层政权建设中一个十分重要却又一直没有解决好的问题。在农村税费改革后，乡镇财政压力的扩大使这一问题日益突显。解决这个问题的制度设计必须是根本性的、实质性的。

笔者认为，乡镇政权改革的目标设定，要重点兼顾两个方面：一方面应当与国家政治体制改革的大方向和进程相适应，另一方面就是要符合中国农村的现实。我国政治改革的大方向是建设高度的社会主义政治文明，而农村的现实则是经济文化比较落后且发展极不平衡，政治民主还刚起步，农民的组织能力还很弱，民主权利观念还很淡薄。因此，乡镇政权改革的目标应区分长期目标和近期目标。就长期目标而言，乡镇自治应当是努力的方向；就近期目标而言，就是要建立起能有效地领导和管理乡镇辖区内各项事务的有活力、有权威的管理组织。

根据以上论述，笔者认为，对那些传统农业型乡镇实行“乡派”是合理可行的。同时，以传统农业为基础的乡域社会是平面的，同构的，属于同质性社会，国家可以自上而下采用单一的行政组织加以治理。另外，这样的乡政府职能比较简单，设立一级政府也没有必要。因此，可以取消乡政府建制，改设乡公所或办事处。这样既能够削减财政支出，也能够满足农民对基本公共产品的需求，不至于因乡镇管理机构规模缩小而导致公共产品供给能力下降。

对于建制镇，我们要有区别地对待。最近10多年来，一方面由于经济、社会的快速发展，另一方面由于一些地方盲目地撤乡建镇，我国的建制镇的数量增长迅速。现在出现了一种与建制镇的数量快速增长不协调的现象，那就是建制镇的平均非农业人口一直在下降，这个情况说明，我国现行的建制镇标准太低，导致一部分经济发展水平较低、基础设施很差的乡也撤乡建镇。有些省市大行“攀比之风”，不根据实际需要而随意地撤乡建镇，其结果是，同为建制镇，产业结构、经济形态却大相径庭。建制镇基本可以分成两大类：一类是以发展第二、第三产业为主要特征的镇，主要是城关镇和少数规模较大的镇，这些镇正逐步向小城市发展，基本上已属于城镇经济社会体系；另一类是以为农业和农村服务为主要特征的镇，这类小城镇数量多，规模小，布局分散，档次低，基本上仍属于农村经济社会体系。[4]对前者而言，这类镇的经济主要以第二产业、第三产业为主，职能比较复杂，其财力也能够供养一级政府。同时，这种以工商业为基础的镇域社会是立体的，有着复杂的利益关系，特别是自主能力较强，国家采用单一的行政组织来治理，不利于城乡互动发展，不利于城市化战略的实施，不利于农村剩余劳动力的转移。因此，在这一类镇里应该设立一级政府。对于后者而言，多数是消费型镇，经济仍以农业为主，职能单一，在这样一些镇建立一级政府显然不很合适。笔者建议，提高建制镇标准，将后者中达不到新标准的大多数镇恢复为乡建制，然后将原镇政府改设为乡公所或乡办事处。

三、“乡派镇政”的制度规范

（一）“乡派”

简单地说，“乡派”就是把乡级基层政权改设为县政府的派出机构，也就是从体制上把乡由一级基层政权精简为一级基层行政组织。这一派出机构的名称可以叫做办事处，也可叫乡公所。乡办事处作为县的派出机构，只是县政权留在乡村层面的“影子”，其建制不再是一级政权设置，只相当于城市区级政府下属的街道办事处。因为乡办事处不是一级政权，它的管理机构的设置完全不必要与县政府对等对口，其机构设置和人员配置应该遵循精简、高效、综合等原则，按照合并同类项的办法，把那些属性相似的部门或机构合并，设立若干综合性机构，同时把一些服务性站（所）推向市场，成为中介性组织。乡办事处负责人由县级政府委派，可将其称之为主任并实行主任负责制，不再设立副职，可根据需要设助理员或者办事员职位。在办事处或乡公所，实行党政合一的领导方式，改乡党委为党总支，由乡办事处主任兼任乡党总支书记。办事处的牌子可直接为某某县人民政府驻某乡办事处，或者为某某县某某乡公所，原有的党委、政府、人大的三大牌子都去掉。

关键的一步是要取消乡一级财政。办事处的各项办公支出由县政府统一预算，由县财政统一开支。县成为乡域内的财税征收和财政开支的主体，同时也是乡域内大宗公共产品供给的主体，比如义务教育、卫生、主干道路，大型水利工程等农村公共事业也主要由县统筹负责。办事处的工作人员的工资均由县财政管。办事处的人员编制要讲究规模效益，可通过财政控制加以紧约束，务必避免办事处成为原乡政府的“克隆”产品。办事处不能直接向农民收取费用，从体制上关死基层行政向农民乱摊派、乱收费、乱罚款的门。

对于办事处，不仅要转变职能，更重要的是要精简职能。精简职能就是要减去不必由乡级政权履行的职能或者乡级政府根本没能力履行的职能。办事处作为下派的行政组织，主要是承担事权，其功能一是接受县政府的委派，履行县政府委托的公共管理职能，完成属于其职责范围内的各项政务类事务，如治安、计划生育、民政等；二是指导村民委员会的工作，协调村与村之间的关系，协助解决乡域里的社区公共事务，引导农村经济社会健康发展等服务性职能。对于以前那些设在乡镇的各种站所，大多数应该转变为服务性机构。政府可以出资、监管，委托服务性机构做事，但服务性机构不再是行政部门，必须实行政事分开，以避免其官僚化。这些机构主要以给农民提供服务作为其存在的基础。这有助于扩大社会自治空间，有利于形成“小政府、大服务”的农村治理结构。

“乡派”体制实际上是根据权、责、能一致的原则，在县、乡、村之间建立起一种纵向集权，横向分权，加强村民自治和社会自组织能力的现代乡制。这有利于派驻的工作人员真正为民办事，为民服务；有利于增强农民的有机联系，提升农民的自组织能力和民主合作能力，有利于乡村社会的稳定和政治、经济、社会的全面发展。

（二）“镇政”

“镇政”是指在镇设立一级基层政权，镇政权在县政权的行政领导下，推动政治文明建设，享有一定的自治权，享有地方性事务的决策权，享有财政收支的自主权。

“镇政”改革首先要求县市把一部分其掌握的权力下放给镇政权组织。按照行政学原理，机构的责、权要相称，不能只取其一，办事的没权，有权的不办事，这样就会使责、权脱节。同时，权和责要一致，一个机构办多大事，就要有多大的职权，就应负多大的责任。实施“镇政”，就要改变镇政府“责大权小”的现状，给镇扩权，这包括两个方面：一是地方性事务的决策权，凡属于涉及到镇域范围内的经济、社会、文化等事务，应该主要由镇政府做出决定，不必事事请示上级政府；二是财权，镇一级财政不仅要保留，而且应该扩大其独立决定收支的财政权，如开征用于地方公共工程和公共事业的税种。现阶段许多镇的经济迅速发展，但公共工程和公共事业建设相对落后，其重要原因不仅是上级抽取过多，更主要的是地方缺乏财政自主权。

“镇政”的关键是要扩大镇的自主权，推动政治文明建设，将镇变为县领导下的一级基层地方自治组织。扩大镇的自主权，不能是简单地提升其行政层级，而是要扩大其治理空间和自主权，为其发展提供相应的制度平台。镇可以根据其地方性事务的需要自主设立工作机构。镇的自主权主要是用于更好地治理地方性事务，而治理地方性事务的财政资源又主要取自于当地居民。因此，镇一级政权组织应该实行由当地居民主导的基层地方自治。这就要求在镇一级设立镇议事会，作为镇域范围内的地方权力机关，由镇人民代表组成，该议事会要比原来的乡镇人大更精干、更有效；设立镇人民政府，作为基层地方行政机关，采取议行分离的原则，镇议事会负责决策和监督，镇政府负责执行；调整县—乡两级权力机关在镇领导干部任用中的地位和作用，把镇议事会和镇政府主要负责人的产生方式由事实上的任命制变为民主的竞争性选举制，都通过镇民直接选举产生，共同对镇民负责，真正改变领导人的授权来源，彻底改变原来的只对上负责不对下负责的弊端；镇党委的领导主要通过影响镇议事会的重大决策来实现，上级国家机关对镇政府的领导主要通过贯彻有关的法律来实现；改进议事会代表的选举和议事会的工作，保证议事会的决策体现选民的利益。

“乡派镇政”的乡镇体制改革并不是如某些人简单理解的那样要放弃中央政权对农村的“领导和管理”，更不是搞“无政府主义”，而是要将公共权力规范到一定的范围之内，拓宽农民自由而全面发展的合理空间，形成政府与乡村社会的良性互动和协作关系。需要重点说明的是，镇作为基层地方自治组织与西方一些国家的地方自治体不同，它仍然要接受县的领导，执行上级政府政务类的决定和命令，其自治是有限的，即在国家集中领导下的基层地方的有限自治。其自治范围主要是基层地方性事务。它与村民委员会和居民委员会之类的群众性自治组织也不同，它是一级政权机关，其自治空间和权限要比村民自治组织大。并且，要通过立法，从法律上规定其自治权限及其与其他组织的关系，实行依法自治。

“镇政”改革的一项基础性工作很重要，那就是要确定建制镇的标准。乡是以农业为经济基础的，而建制镇应该是以非农产业即工商业、第三产业为经济基础的，工商诸税种收入是其财政的主要支柱。长期以来，我国乡镇建制不是以产业的不同来划分的，而是以人口的多少和地域的大小来划分的，这导致许多的镇名不副实。因此，有必要提高建制镇的标准。要把那些不符合条件的镇改为乡建制，然后把原镇政府改设为乡公所或办事处。

为确保“乡派镇政”治理改革的成功，还必须努力构建面向“乡派镇政”的新型行政管理体制。其要点主要有：构建以社会公共服务为主要职能的新型行政体制；转变乡村社会的管理模式，日常管理由“为民做主”向“让民做主”转变，群众的事情让群众民主决策自主办理；推进政务透明化；理顺办事处或镇政府与县政府、村委会的权力关系。通过以上四个方面的努力，可使乡镇治理走向更加和谐。

[1]张鸣.热闹中的冷静[J].读书，2001，（3）.

[2]赵树凯.从10省（区）20个乡镇的调查看我国乡镇机构改革[J].科学决策，2005，（1）.

[3]徐勇.县政、乡派、村治：乡村治理的结构性转换[J].江苏社会科学，2002，（2）.

[4]戴均良.撤并乡镇量“度”而行[J].嘹望，2001，（14）.

On the Path Selection for the Reform of Township Administration System

DING Xiang-yan

To build a harmonious township administration system,related government administrative departments and the academia propose a series of reform plans,of which the pros and cons should be carefully reviewed.The model of“turning township regime into the agency and town regime governance”is a feasible path among the reform plans and a rational trend of the reform.This requires adjusting measures to local conditions and reforming by types to gradually push forward the“turning township regime into the agency”and the“town regime governance”.At the same time,it aims to build a path for the reform of a new administration system featuring“turning township regime into the agency and town regime governance”. In addition,the administration system has explicit rules and norms.

township administration system;“turning township regime into the agency and town regime governance”;path selection

D631.12

A

1673-8616（2012）03-0036-05

2012-02-23

丁祥艳，玉林师范学院思政部副教授、法学博士（广西玉林，537000）。

[责任编辑：李君安]