严新明

(南京大学政府管理学院，江苏南京210093)

从土地保障性到公民救助权
——农村五保制度变革的机理探讨

严新明

(南京大学政府管理学院，江苏南京210093)

土地的保障性很容易使得土地被界定为社会保障，通过分析发现农村家庭因为缺乏劳力而使土地的保障性无法实现，但农村的集体化使贫困农民成为整体劳动力的一部分而享有了土地的保障性。家庭承包制后，贫困家庭的土地保障性无法实现再次凸显，国家出台新的条例赋予贫困农民基于公民权的社会救助权利，最终实现了五保制度的巨大变革。

五保制度;土地保障性;公民权

自20世纪50年代中期建立以来，农村五保制度经历了诸多的变化，透过这些变化，我们可以发现国家对于五保户所拥有土地保障性的界定在政策制定中起了重要作用。当然，随着国家经济社会的发展，五保对象的公民救助权逐渐被纳入政策视野并最终成为政策修订的内在机理，从而实现了五保制度的巨大变革。

一、土地改革与农村贫困家庭的出现

1949年9月，在北京召开的中国人民政治协商会议通过了《中国人民政治协商共同纲领》，依该《纲领》规定，要“有步骤地将封建的土地所有制，改变为农民的所有制”。1950年6月，中国人民政治协商会议第二次会议通过了《中华人民共和国土地改革法》，于同月28日再提经中央人民政府委员会讨论通过，于同月30日由中央人民政府正式公布。

1949年全国总人口为54167万人，其中农村人口为48402万人，占89.4%，城镇人口5765万人，占10.6%。……