杜超

摘要：土地储备制度对我国经济发展，城市规划管理具有重要作用，但在于土地储备制度在我国建立和实施的时间较短,实践中还存在一些诸如土地储备机制立法滞后；城市土地储备机构的主体地位不明确；土地储备运作资金来源较为单一；城市规划工作不完善等问题。因此有必要对我国城市土地储备制度中存在的问题进行分析与研究，并进行健全完善。

关键词：土地储备制度 问题 对策

Abstract: the land reserve system on our country's economic development, urban planning and management has important function, but lies in the land reserve system in the building and implementing the time is short, the practice still has some such as land reserve mechanism backward legislation; The city land reserve agency's main body status is not clear; Land reserve operation capital source is relatively single; Urban planning work is not perfect. So it is necessary to our country the city land reserve system in the analysis of existing problems and research, and perfect.

Keywords: land reserve system problem countermeasures

中圖分类号：TU984文献标识码：A 文章编号：

一、土地储备制度的内涵土地储备制度是指由城市政府委托或设立专门机构，对通过收购、收回、征用、置换等方式取得的土地进行前期开发、整理，并加以储存。根据城市土地利用规划和年度用地计划，将所储备的土地以招标、拍卖等方式有计划地投入市场，以供应和调控城市各类建设用地需求的一种经营管理制度。我国土地储备模式分为三种：市场主导型、政府主导型以及政府、市场混合型模式。通过土地储备制度,可以确保政府垄断土地一级市场,有效控制土地供给,防止多头供地;有利于企业改制解困,盘活存量土地资产,高效合理配置存量土地;土地收购后,进行开发和整理,使一些规划不合理,环境较差的土地得以再开发和再利用;出让后的土地升值,增加政府土地收益,保证国有土地资产的增值。

二、土地储备制度存在的问题

1、土地储备机制立法滞后，土地立法体系有待建立。有的城市出台《土地储备实施办法》规定对市区土地实施统一收购时有人质疑：在市场经济条件下，政府凭什么去限制原有土地使用者转让土地？土地转让后政府照样可以收取土地出让金，为什么要限制企业自行盘活土地？有什么依据？这些问题，从现有的法律法规中确实难以找到具体确切的依据。1999年月1月1日实施的《土地管理法》对政府如何建立土地储备机制，行使土地统一收购权也没有明确的依据。

2、城市土地储备机构的主体地位不明确。土地储备机构作为我国新生的社会机构，其性质到底应是什么，由于缺乏全国性有关土地储备的专门性法律规范，因而到目前为止，尚无统一定论。从各地的实际操作看，主要有两种形态：一是作为政府的一个管理机构。其中大多在现有的房地产管理部门中设一个处室。 。二是设立专门的土地储备中心，并将土地储备中心单独注册为事业法人，政府通过立法或行政委托将储备土地的相关权利授予该中心。在专门设立土地储备中心的模式中又有单一管理和双重管理两种模式。

3、土地储备运作资金来源较为单一。土地储备过程就是土地流转过程，实质上是资金流转过程。因为在实际运作中，没有大额资金给予支撑，是难以有效运作的。从一些城市土地储备的实践来看，运作资金主要通过银行贷款解决，政府只在初期注入一笔资金作为运作资本金。这种单一的资金来源渠道，虽然能满足当时土地储备的需要，但尚未形成有效的资金筹措机制，而且存在较大的风险。特别是统一收购落实后，客观上要求政府对需要盘活的土地实施敞开收购，如果单靠银行贷款，不仅难以满足对资金的需求，而且可能因银行利息增加而使收购土地的成本大幅增加，甚至会出现土地出于土地储备成本，入不敷出的现象。

4、城市规划工作不完善。城市规划是城市土地利用的苦命依据，是土地储备制度运作的基础。虽然许多城市都已经制定了城市整体规划，但一般还没有较为详尽的市区分区规划，这给土地储备工作带来了较大的难度。在土地储备过程中，需要在地块征购、回收前先征求规划部门的意见，但由于没有现成的分区规划，必须临时按宗地进行规划，其结果：一是规划缺乏整体性，与周围环境的协调性差，不利于集中连片开发；二是影响了土地征购、回收、拆迁位置、整理开发等的时间进度，加大了土地储备成本，特别是利息负担加重。

三、 完善土地储备制度的对策

城市土地储备制度运作过程中存在的问题和困难，有些是客观的，需要运作一段时间后才能解决；还有一些因为缺乏经验和知识而产生的要通过研究和具体的实践探索才能解决。

1、 明确土地储备的立法原则。立法原则应基于土地储备的政策目标，包括保障社会公共利益、保证政府社会经济政策目标的实现、合理有效配置国土资源等。在政策目标的指导下，颁布适用于全国的土地储备法律法规。规范土地储备的相关环节。相关环节包括公共利益界定、集体土地所有权地位、集体土地征用补偿机制、土地储备机构与国有资产管理机构的关系、土地储备机构是否有权进行国有土地的经营、土地储备的银行贷款抵押等。规范土地储备的操作规程。土地市场是一个政策性很强的市场，规范操作规程尤显必要。首先，政府角色要重新定位。政府作为土地法规的制定、实施和监督者，应当保证自己在法规的框架内行动，在土地市场中的高度自律。其次，征用程序和出让行为必须规范。最后，应对土地市场中其他参与主体的行为进行规范，如对房地产开发商、建筑企业、金融机构等行为的规范和监督。

2、要保证部门之间的有效协调，减少运作环节，提高土地储备和土地资产运作效率。必须明确建立土地储备机制是对当前城市管理手段和机制的创新，而不是以一个部门的职能取代其它部门的职能，更不是以一种手段来剥夺其他部门的权力。相反，它应该是建立政府层面上的由各个部门参与的保证部门职责进一步到位的新型的管理手段，也是政府经营土地资产的重要手段。必须健全组织机构，建立一个以政府领导为核心、有关部门共同参与的组织协调机构，必须制定科学的土地收购、储备和供应计划、用地计划、旧城改造有关责任分解到各职能部门，协调行为。正确处理好地方经济发展与土地供应、土地储备等关系。从我市以及其他城市的经验来看，市政府的支持和指导是保障储备制度成功运作的关键，没有市政府的支持和指导，土地储备制度很难发挥调控和完善城市土地市场的作用。

3、积极创新土地储备融资方式，探索建立城市土地基金应该广开筹资渠道，除向银行贷款外，还可以考虑以下途径增加土地储备制度运作资金的来源渠道：积极争取财政拨款；在条件成熟时，可以城市土地债券，吸引中小投资者投资城市建设，以筹集资金；可以采取预出让的办法，利用开发商的资金进行拆迁、安置和土地平整开发；可以采取《换地证》的办法，异地换地，以减少土地补偿费用；对于已经进入储备中心，但尚未进行拆迁的土地，可以在短时期内进行出租，以获取部分收益；按时结算对已出让地块土地净收益中提取的土地储备资金款。

4、 确立规划优先的原则，理顺规划与储备的关系。土地规划是指政府在土地上进行各种用地合理配置的综合性活动。土地规划又分土地利用总体规划与土地利用详细规划。土地利用总体规划是根据国民经济和社会发展计划而制定的综合性利用土地的规划。土地利用详细规划是根据总体规划而制定的专业性土地利用规划。其中城市规划就属土地利用的详细规划。土地规划在土地利用中具有绝对的权威地位，我国《土地管理法》规定，国家实行土地用途的管理制度。国家编制土地利用总体规划时，应明确规定土地用途，使用土地单位和个人则应严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地的。《城市规划法》也明确规定，任何单位和个人都有遵守城市规划的义务，城市规划区内的土地利用和各项建设必须符合城市规划，服从规划管理。因此，土地储备中的征收、收购、土地的出让等均应服从规划的要求的，在服从规划的前提下进行。要避免为储备而任意改变规划的行为。

笔者认为，土地储备作为一种新型的城市土地管理制度，目前尚处于起步和摸索阶段，不可避免的出现一些基本问题如土地储备机制立法滞后；城市土地储备机构的主体地位不明确；土地储备运作资金来源较为单一；城市规划工作不完善等。我国政府会以求真务实的态度，脚踏实地的作风，不断在理论和实践上完善和发展，使土地储备制度能够更好地规范城市管理工作，促进社会主义市场经济的发展，成为稳定房价的着力点。