门玉峰

(北京市社会科学院管理所，北京100101)

近年来，我国食品安全事件频发，一次次冲击着广大民众对国家食品安全的信任，优化食品安全监管、提高食品安全的呼声越来越高。在中国经济飞速发展的今天，民众的温饱问题已基本解决，而解决食品安全问题也成为考核政府为民办实事的核心工程。面对突发的食品安全危机事件，政府部门需要从“被动应对”转为“主动预防”，正确分析、科学评价正在发生或潜在的食品安全问题。因此，食品安全预警体系的优化和应用也应随之不断深入，作为食品危害的前置型控制手段，通过对可能诱发的食品安全事件进行监测、识别和评价，为北京市转变食品安全危机管理模式提供了更多的思路和选择。

一、食品安全预警体系概述

(一)食品安全预警体系内涵

预警最早起源于德国的Vorsorge法则，其核心是强调社会应通过前期的有效规划防止或减少潜在的有害行为，从而减少对环境的破坏。此后，这一原则逐渐应用到其他领域。随着食品安全问题逐渐成为全世界共同关注的焦点，预警思想也被运用到食品安全领域。食品安全预警体系是通过对食品安全问题的监测、追踪、分析和信息预报等一系列的过程建立对食品安全问题预警的功能系统。建立完善的食品安全预警体系可以监控食品供给数量、质量和生产、制造环境的安全状况，同时能够对食品安全问题处于潜伏状态时发出预警，从而防止重大影响民众人身安全的食品安全问题发生。

(二)食品安全预警体系类别

食品安全预警体系是一个复杂的体系，是包含多个层次、多个标准的复杂应用系统，因此，对食品安全预警体系的分类也是多种多样的，一些主要的分类如表1所示。

突发型预警是指食品安全问题没有任何征兆突然爆发，突发性很强;渐变型预警是指食品安全危机经过长期的潜伏，各危机因素循序渐进地积累在一起，在某个时期由于某种原因突然爆发，表现为渐进的过程特点;常态型预警是指影响食品安全的因素已经被公众所知晓，这些因素(例如添加剂等)是由食品本身的特点所决定的，会因为加入量的多少而引发食品安全危机，因此需要经常进行预防。

表1 食品安全预警体系主要类别

食品安全指标预警是指根据所选择的影响食品安全因素的合适的评价指标对食品安全进行预警;食品安全统计预警是指利用统计分析的方法对收集到的食品安全预警信息进行分析，从而根据这些信息进行预警;食品安全模型预警是指将影响食品安全的因素构建为模型，通过评价模型而进行预警。

食品安全单因素预警是指仅评价影响食品安全的某一个因素，这个因素对食品安全的影响最为严重;食品安全多因素预警是相对于单因素预警而言的，是指影响食品安全的多种因素对造成食品安全危机均有不同程度的影响作用，预警系统需要对这些因素逐一分析，确定其影响权重，再进行预警;食品安全复杂因素预警和综合预警均是指影响食品安全的因素非常复杂，很难判断是哪一种或者哪几种因素造成食品安全危机，需要对总体系统表现进行评价做出预警。

食品安全短期预警是指对食品安全进行预警的时间在1年之内;食品安全中期预警是指对食品安全进行预警的时间在1—3年内;食品安全长期预警是指对食品安全进行预警的时间在3年以上。

食品安全县区预警是指食品安全预警的范围为某一个县域，包括在偏远地区的县域和农村进行食品安全预警;食品安全省区预警是指食品安全预警的范围为某市区内部，食品安全国家预警是指食品安全预警的范围为某一个国家;食品安全全球预警是指食品安全预警的范围为全球，在全球经济一体化快速发展的今天，某个国家的食品安全问题往往波及到其他国家和地区的民众食品安全。

食品安全独立部门预警是指负责食品安全预警工作的部门机构是独立的，很多国家食品安全预警部门都是由独立的机构统一管理;食品安全多部门预警是指复杂食品安全预警工作包括多个部门，我国食品安全预警的管理工作就是由多个部门共同完成和协同合作的，虽然这种多部门管理食品安全预警工作的管理机制也取得了一定的成果，但从实际运行效果来看，仍然存在一定的问题，需要进行改革和重组以建立最优的食品安全预警管理机构;食品安全职能部门预警是指针对国家所属的职能部门的义务而进行的食品安全预警。

二、食品安全预警体系的理论基础

食品安全预警体系在构建过程中逐渐积累了一些新的理论和观点，逐步形成了食品安全预警的理论基础，主要包括以下几个方面:

(一)逻辑预警理论

按照逻辑将预警分为四个过程，即确定警情的主要影响因素、分析因素变化的原因和条件、因素反映警情程度、控制与趋势预报。选择和确定警素是逻辑预警的第一步，也是进行预警的关键和基础，寻找和判断警源是追踪、积累和挖掘一切与警情相关的不利影响，当警素发生异常变化时总有警情的先兆。警度是警情的严重程度，对警度的判断可以作为采取相应的措施和对策的依据，从而进行有效的预防和控制。总之，食品安全的逻辑预警理论是明确食品安全预警的内容，并根据预警内容分析食品安全问题产生的根源，并判断食品安全问题发生的特征，分析食品安全问题的危机程度。

(二)系统预警理论

系统预警理论是按照体系的概念来划定问题的研究范畴，利用系统性、科学性的原理和方法对食品安全问题进行分析、预测和控制。该理论将食品安全危机事件视为一个整体，用系统或体系进行定义，描述整个食品安全事件的总体结构。该理论运用信息手段对食品安全问题进行分析、推断和更新。原始信息包括历史信息和判断信息，在信息处理过程汇总，主要是辨别信息的真伪，使信息成为完善的预警信息，以便于后期的食品安全预警决策。

(三)系统工程预警理论

该理论将食品安全事件视为一个工程，包括监测网、监测仪器、设备、数据库和技术人员等，其辅助支撑通常被视作系统运行的外部环境。利用工程的概念对食品安全预警问题进行管理和监测，能够使食品安全内部管理系统的关联简单化、系统化，而且使食品安全事件的影响因素与外部的关联关系变得清晰，具有层次性和系统性。因此，运用系统工程的理论思想构建食品安全预警系统具有现实的指导意义。

(四)耗散预警理论

耗散是物理学中的热学研究，是受许多复杂因素的影响而出现的非对称的起伏现象。食品安全预警实际上是研究风险的产生和变化，从而保障食品安全。食品本身就是一个开放式的系统，由无序混沌状态向食品安全不完全的耗散结构方向发展。食品安全可以借助耗散的理论基础，将食品的不安全程度视为耗散度，食品系统的运行趋势向耗散结构运行的方向便是研究食品安全预警系统的耗散结构运行规律。

(五)协同预警理论

食品安全预警系统强调整体的和谐和总体最优，协同理论是有效配置整体各要素的理论基础，从协同理论考虑食品安全预警系统不仅要考虑食品安全的内部影响因素，同时还要考虑食品安全影响的外部要素，将内部要素和外部要素综合考虑，以实现内外要素的和谐与协同为基础和前提。食品安全的危机管理涉及到许多部门和利益相关者，因此，从协同理论的视角考虑食品安全预警系统的建立，能够合理权衡各利益相关者的利益，从而实现整个系统的有效运行。

上述五个理论分别从不同的角度分析了食品安全预警系统建立的思想和内容，总结为表2所示:

表2 基于不同理论构建食品安全预警系统的思想与内容

三、食品安全预警体系的架构

食品安全系统架构包括不同的模块，根据国内外相关研究及文献梳理，本文从三个方面解释食品安全预警体系的架构，即信息系统、预警系统和反应系统。

(一)信息系统

信息系统是收集监测数据的数据库，是构成食品安全预警体系的基础，信息系统包含预警分析的数据基础，主要负责收集、整理、更新和补充相关信息。为满足食品安全预警体系的数据要求，信息系统必须及时提供可靠、持续的数据信息，充分支撑食品安全预警体系的加工要求。信息系统的信息完备性、准确性和及时性直接影响到食品安全预警体系的工作效率。因此，信息系统在整个食品安全预警体系中起着举足轻重的作用，此外需要注意的是，食品本身具有复杂性和多样性的特点，因此要想保证信息系统内数据的完整性和统一性也具有一定的困难。因此，食品安全预警体系的数据库需要分成不同的模块进行管理和储存，可以分为监测模块和数据模块，这样可以有效管理数据和不同食品类型的安全预警问题。在国外，食品安全预警体系的信息系统已经相当完备，我国利用信息系统管理食品安全预警系统的实践刚刚起步，虽然已经取得了一定的成效，但仍存在问题和差距，因此，通过研究信息系统可以加快食品安全领域信息化的发展，有利于我国与国际交流，加快食品安全管理的国际化进程。

(二)预警系统

预警系统是食品安全预警体系的核心和关键部分，主要作用是将信息系统中的数据进行转化，从而提炼出直接影响食品安全的信息，分析安全危机的情况。预警系统包括两个模块，一是指标模块，指标模块中的数据来源于信息系统，从该模块中选择能够反映食品安全态势的优先指标进行分析;二是分析模块，分析模块也包括两个子系统，风险分析模块和专家评估分析模块。风险分析模块主要是采用理论分析的方式对指标模块中的数据进行分析，专家评分分析模块是利用专家的实际经验和调查研究等进行分析和判断。综合这两个模块的分析，一般能够较快较准地得出食品安全预警分析的结果。在预警分析的发展过程中逐渐形成了“危险性评估”模型，是评估食品安全技术措施的有效手段，专家评估系统由多个专家群体、专家团队的研究分析和判断构成，这些不同专家群体的合作和评论分析对控制和预防我国食品安全危机起到了一定的作用。

(三)反应系统

反应系统的作用是将预警分析的结果进行预警应对，根据预警分析的不同结果采取不同的措施，包括预测、预报、警示和调控等手段。反应系统的构建工作量非常大，而且非常复杂，因为食品的种类不同，食品安全问题涉及的部门和利益相关者也非常多，针对不同的主体应采取不同的反应系统手段，这也是反应系统工作量大的重要原因。反应系统一般包括报告制度和信息发布制度两个方面，报告制度的途径有很多种，目前最常用的是现代化电子网络手段，将预警系统部分发现的食品安全问题及时向上一级主管部门报告，同时根据相关法律法规的规定告示于民众。目前，我国涉及食源性疾病管理的法律有《传染病防治法》和《食品卫生法》，这两个法律体系是相互独立的，根据不同的食品安全问题实施不同的发布制度。第二个是信息发布制度，一旦出现食品安全问题，并通过预警系统确定，那么信息的发布将成为重要的内容。预警信息发布是一项政策性很强的工作，虽然我国近年来已经不断完善预警信息发布制度，但仍存在一些问题和漏洞。我国的国家质检总局和国家工商总局等具有发布食品质量安全信息的权利和责任，但目前我国民众对食品安全信息发布的权威性仍不是十分清楚，对政府的信息发布渠道不了解，从而导致即使政府等相关部门发布了食品安全预警信息，也没有有效传递到消费者那里，造成预警体系工作的无效和浪费。

四、构建北京市食品安全预警体系的建议

(一)构建北京市食品安全预警体系的必要性

1.北京市作为我国政治、经济和文化中心，其安全和稳定对整个国家来讲都具有非常重要的意义。食品安全问题既关系到群众的生命安全，又是维护北京市社会稳定发展的重要因素之一。当今经济条件下，由于民众生活条件不同，使得不同层次和质量的食品均具有比较大的消费市场，这使得一些企业为了追求短期利益而忽视食品安全的质量监管，同时，也给食品安全监管部门的工作带来一些困难。北京正在构建宜居城市，而在此总体发展规划下，食品安全问题必将成为重中之重，以确保居民生活稳定与社会和谐。

2.北京市已投入大量的财力用于食品安全监管工作，通过不断完善食品安全监管体系，构建食品安全预警体系，可以有效监控食品生产加工、流通销售、餐饮消费等全过程，并通过提前采取有效措施，预防和减少食品安全事件的发生，也能够为下一步的监管工作指出工作的重点和方向，从而提高食品安全监管工作的有效性和主动性。

3.北京市作为政治、经济和文化中心，其食品安全状况与国外相比仍存在一些问题。近年来，由于农药、兽药、硝酸盐等药物和金属残留，抗生素、激素过量使用，食品添加剂的使用，细菌超标等造成的食品安全问题时常发生，这些问题不仅严重威胁到北京市民众的身体健康和生命安全，也影响到北京市食品生产加工企业的声誉和在国内市场上的竞争力。解决食品安全问题是一项长期的工作，而北京市食品安全的危机管理工作的有效开展，能够对其他地区进行食品安全危机管理起到表率和示范作用，因此加强北京市食品安全的危机管理工作不仅是关乎北京市民众的身体健康和社会稳定的重要问题，更是关乎整个国家发展的大事。

(二)构建北京市食品安全预警体系的对策

1.构建“多层级监控、多模块结合”的食品安全预警体系。在北京市安全委员会的统一领导和协调下，构建北京市“多层级监控、多模块结合”的食品安全预警体系，形成市、区、乡、村多层级食品安全预警体系，地方政府要对本地区的食品安全负总体的责任，同时要将食品安全预警体系监管工作纳入地方政府业绩考核，由地方政府分工协作、紧密配合，实现多层级、各部门的有效对接和无缝隙的预警体系监管。同时，北京市政府还要建立联席会议机制，定期对食品安全问题进行预警分析，对收集和积累的食品安全信息进行分析，多角度、多层面地分析信息系统内的数据，及早发现食品安全存在的问题，形成有效的食品安全预警监管。北京市食品安全委员会应在食品安全预警体系的执行人员、检测资源等方面加强地方政府和职能部门之间的配合，从而能够实现资源共享，避免在多层级、多模块的监管过程中的资源浪费。

2.采用“电子监控”方式全过程监管食品生产企业的生产经营。北京市政府构建食品安全监管体系是构建宜居型国际化大都市的必要政治要素，可采用“电子监控”等方式对食品生产企业的生产经营全过程进行监管，此外，还可以采取网络布控的方式对食品安全的预警体系进行监管和控制，在生产基地、养殖基地、生产加工、流通和消费环节设置监控点，及时掌握信息，确保食品安全预警体系中的信息来源于最真实、最客观的一手信息，同时，要考虑信息的动态性，对所设置的监控点实行结点式、不间断的监督和观察，比较各阶段信息的异同和变化，分析其原因和存在的问题，并将监管责任落实到各部门和个人。北京市政府要重视发挥食品协管员或信息员的作用，这些人员工作在食品安全监管第一线，能够获得最及时、准确的信息，因此，政府要经常与这些部门的人员进行沟通，对获得的信息进行及时有效的分析，从而尽早发现食品安全中存在的问题，根据实际情况决策是否启动预警系统。

3.时刻跟踪国际动态，提高食品安全信息反应敏捷度。北京市作为国际化大都市，要时刻关注世界卫生组织等权威机构发布的食品安全动态，及时跟踪和分析国际食品安全信息及预警通报，特别是对于涉及中国食品安全的信息、标准规范、技术壁垒等要时刻关注，提高信息的反应敏捷度。从北京市各政府的职能部门出发，做到对执法监测、监督抽查、投诉举报、检验检测等一手信息进行全面分析和辨别，预测食品安全问题要具有超前性。对比较严重的预警信息进行专家讨论和评估，设立调查小组对事件的起因进行调查，提供危害分析报告，每天及时向民众发布食品安全事件的事态发展报道，防止出现民愤和社会信任危机，同时对相关行业、领域进行全面整改，防止后期食品安全事件的发生。

4.成立独立监管机构，明确食品安全预警管理责任主体。目前世界各国在食品管理的结构设置方面，既有独立监管模式也有联合监管模式。我国目前的食品安全预警管理是由多个部门共同监管，从其运行效果来看，职责混乱的现象时有发生，因此，建议北京市食品安全预警管理的监管应由独立的部门负责，设立专职性机构，由决策中心的负责人、北京市政府各职能部门、辅助参谋部门等组成，同时，需要明确每一个机构的职责和作用，并使这些机构协同工作。

5.加强权力监督，强化食品安全预警管理执法责任制。一旦权力缺乏监督，则容易出现滥用和腐败现象。目前我国食品安全质量预警管理的行政执法权分散在多个部门和机构，鉴于这种情况，对各部门和机构进行权力监督显得非常必要。因此，北京市必须加强落实行政执法责任制，通过建立明确的目标和执法责任体系，解决食品安全预警管理中存在的问题。

6.及时有效地收集食品安全预警情报。在当今信息技术不断发展的时代，企业的信息化建设也逐渐成熟，对于北京市食品生产企业而言，能够及时、准确地搜集、管理和分析食品安全的预警情报，是进一步建立和完善企业食品安全危机预警制度的重要因素。具体而言，北京市食品企业可从两个方面加强食品安全预警情报的收集工作:(1)准确判断食品安全预警信息的来源，企业应与发布食品安全信息的媒体保持密切联系，及时沟通，通过接触和交流取得他们的信任，并将食品安全危机事件的原因和详细过程通过媒体进行全面、客观、真实的发布，如果确实是企业自身的责任，则以企业承担责任和解决问题作为应对危机的首选。(2)迅速、直接、全面地掌控市场信息，以实现企业食品安全危机事件的预警目的。一旦食品安全危机事件发生，企业应在第一时间内逆转危机扩散的趋势，以求及时解决问题，减少负面影响对企业信誉造成的危害。

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