公共品成本均衡化实证探讨

2012-02-26王向成

湖南财政经济学院学报 2012年5期

王向成

(山东财经大学学报编辑部，山东济南 250014)

一、公共品成本基本理论述评

公共品(public goods①)免费使用带来的便利与公众税收负性支出之间形成的对比，是考虑公共品成本问题的主要原因。公共品的免费使用并不能说明公共品的生产、公共设施的建设没有成本。税收产生之初，就是以公共品的提供为目的，公共品的实质就是以税收为价格而采购的集体用品。公共品成本问题的意义在于阐明公共品定价与税收水平的关系、税收负担程度与国民分配符合资源优化原则的程度以及公共品成本的均衡状态。

1、公共品成本的非市场性质

公共品成本与普通货物成本的不同之处就在于其不是由市场决定的，而是通过采购成本和对比关系决定。

(1) 税收成本论

公共品成本论研究的第一个发现为公共品与社会公众的税收负担的联系。由支出项目获得的效用，可以抵减纳税人由于交税所遭受的损失;公共品的免费性，导致公共品无法通过市场提供，每个消费者都被要求按照其从公共品的消费中获得的边际效益支付税收价格;国家提供公共服务给个人带来的正边际效用，应当等于个人因纳税而损失的负边际效用;公共品不仅有成本而且有价格，对公共品成本的分担所达到的均衡价格，即纳税份额 (张馨，2000)［1］。所以，公共品的成本与税收具有相等的价值。

(2) 等价成本论

詹姆斯·M·布坎南(1992)［2］在肯定了税收是政府为其利益而供给的物品和劳务的“价格”、“成本”的同时，提出了公共品的真实成本应当以普通货物成本为参照标准，因为用以生产公共品的资源是从其它潜在利用者中抽取出来的，这些资源的机会成本，即为所供给的公共物品或劳务的实际成本。布坎南对公共品成本的估价就是生产公共品的资源用来生产其它产品所可能形成的价值等价，简单而言，公共品与普通货物的价值成本应当互为等值。

2、特殊成本现象

由于公共品成本不是由市场直接决定，而是通过类似产品估价产生，因此成本的确定具有特殊性，实际上公共品与普通货物的价值经常出现不相等值现象。

(1) 财政幻觉

对于公共品成本模糊的问题，布坎南推广了意大利帕维安尼(1897)的财政幻觉论。财政幻觉具有使纳税人认为他们所要交纳的税收低于其实际应该支付价格的效应，又能使受益者认为向其提供的公共物品和劳务的价值高于实际上应该拥有的价值。通过这一途径，纳税者将要承担的成本，要比其原先预测的高。一旦某个公共项目开始启动，政府部门就会向纳税者提出传统的“陷阱成本”观点以维持项目的顺利开展。模糊公共品和劳务的实际成本并不是制造财政幻觉的唯一手段，但也许是最重要的手段。布坎南强调，在公共支出领域，政府有向公众隐瞒预算项目及真实性质的倾向［2］。

(2) 重复成本

阿耶·L·希尔曼(2006)［3］提出，既然公共品上的相同支出可以为所有使用者提供利益，那么复制纯粹公共品便是一种浪费，因为“同一个位置的两个灯塔是无效率的”。事实上，重复设置公共设施与重复提供公共品、重叠设置公共服务机构一样，是政府过分扩大公共服务功能而出现的浪费现象，结果必然增加公共品成本。公共品的生产和提供以政府垄断方式进行，这种特殊的非市场和非竞争的提供机制导致公共物品缺乏成本约束，致使公共品存在设置不合理、效率低下以及成本高的现象(卓越，2011)［4］。

3、公共品成本与分配的关系

虽然公共品可以增进社会公众的福利，但其带来的成本问题却对社会其它产品的生产和提供存在不利影响，这一点也是公共品成本问题研究的意义所在。

(1) 个人分配

布坎南指出，公共品成本是国民个人收入以税收方式做出的支出活动，是一种类似于购买私人物品的行为。以税收收入作为这一支出的经费，是为了确保公共部门的“购买”得到资金［2］。也就是说，对公共品的税收付费是个人收入中具有数量排挤性的项目。

(2) 劳动分配

马斯格雷夫认为，社会产品的支出份额增加，并用提高所得税的办法为其筹措资金，意味着要降低净工资率。增加公共服务水平会损害工作努力的收入效应。如果政府提供产品的成本超过非劳动要素的边际生产率收益，那么工资支出就会少于竞争要素市场上本该归属于劳动的份额［5］。

(3) 资本分配

为增进公众利益而增加的税收及其政策的变化与企业的投资行为具有负相关性，随着税收的增加投资倾向于下降(马拴友，2003)［6］。因此，税收增加会导致资本收益率的下降，资本报酬率的降低使得资本风险相对增加。

二、公共品成本分配的均衡关系分析

由于税收作为公共品成本实质上属于国民收入的负性支出，与国民分配关系的其它组成部分会产生排斥性负面作用。因此，公共品支出应当控制在一定的范围之内，才不会因公共品增加导致其它产品减少，损害社会各类物质产品的总体平衡关系。但是，由于公共品的设置和提供是以政府垄断的方式进行，故而经常存在超过需求的过大供给，致使公共品成本过大，从而与普通品的构成关系失去均衡。公共品与普通品的设置是否均衡的衡量标准应当关注如下三个方面:

1、需求关系

弗兰克(2006)［7］的需求层次论将需求分为基本需要和发展需要，基本需要是应当首先满足的生存需要，在基本需要满足之后才能考虑满足发展需要。私人物品系指食物、衣物、住所和卫生等基本生存需要，公共品是指道路、环境、安全和文化娱乐等属于发展方面的需要，应当先提供私人物品以满足基本生存需要，然后再考虑提供公共品以满足发展需要。因此，公共品的规模不应当超过普通品的规模。

2、配置关系

帕累托最优准则是指任何经济活动只有至少增进了一部分社会成员的福利，又不损及任何其他社会成员的利益才是有效率的。事实上，对任何一个政府项目来说，成本总是客观存在的，政府支出项目的实施必然会损及某些社会成员的利益(胡庆康，2001)［8］。因此，这种为公共利益而对其他成员产生的损害应当控制在一定程度以内，对生产公共品所需资源及其成本应当在不对社会成员的利益分配产生排挤效应的前提下进行设置，不应当由于公共品的资源需要而损及社会成员的基本利益需要。

3、增长关系

税收会降低投资的资本收益率，减少资本再投入的增长，进而产生相对不同的税率环境而造成资本投入流失，致使整个经济因投入不足而增长变慢。著名的“拉弗曲线”表明，高税率不一定取得高税收，过高的税率反而会对经济产生负面效应(高凌江，2011)［9］，公共品投入增加的结果是基础经济投入的不足，结构性的失衡造成经济总量的衰退，反过来造成税收的减少。

三、公共品成本分配关系的实证分析

为实现国民分配要素的均衡关系，公共品成本可以从国民生产总值、财政收入、实体利润和劳动力工资收入4 个因素加以分析。

1、数据汇总

表1 是对我国1996－2009 年4 个要素总量的统计数据的汇总。为了更清楚地列示这4 个要素的分配关系，以1995 年为基年对其各自的增长速度进行计算，结果如表2 所示，并形成图1。

表1 1996－2009 年国内生产总值(GDP)、财政收入、规模企业总利润和城镇职工总工资汇总表(单位: 亿元)

表2 1995－2009 国内生产总值(GDP)、财政收入、规模企业总利润和城镇职工总工资增长速度汇总表(单位:%)

2、数据分析

从表1、表2 和图1 可以看出，1996 年至2009 年经济发展的结果是:规模以上工业企业利润增长最快，达2012.75%;其次是国家财政收入，增长达997.66%;第3 位增长较快的为国内生产总值(GDP)，达474.25%;第4 位增长较快是城镇职工总工资，达388%。

图1 1995－2009 国内生产总值(GDP)、财政收入、规模企业总利润和城镇职工总工资增长速度对比

(1) 财政收入增速高于GDP 增速

1995－2009 年经济总量GDP 仅为4.74 倍增速的情形下，政府财政收入增速高达9.9766倍，是经济增速的2.1 倍，大大超过国民经济收入的增长效率。

(2) 工资收入增速最慢

比较4 项要素的增长速度，职工工资增长最为缓慢。企业利润和财政收入增速都大于GDP 和职工工资的增速，而职工工资的增速处在最低水平，仅为3.88 倍，只相当于财政收入增速的38.91%、企业利润增速的19.28%。

(3) 财政收入绝对值高于企业利润

虽然企业利润增速高于财政收入，但是企业利润的绝对值却一直低于财政收入水平，1995－2009 年财政收入一直处于企业利润2 倍甚至更高的水平，如表3 所示。

表3 1995 ～2009 财政收入与规模企业总利润比值

可见，1995－2009 年国民分配当中，政府以提供公共品为目的而取得的财政收入明显处于最为强势的状态，而职工工资和企业纯收入明显处于弱势状态，尤其是职工工资收入处于最为缓慢的增长状态。根据劳动要素在经济发展当中起到的作用，工资的增速至少不应当低于GDP 或财政收入的增长速度，其增速过慢显然是受到了挤压的结果，这种分配关系不符合在获取公共利益的同时不应当损及私人利益的帕累托最优配置准则。

四、公共品成本构成要素实证分析

公共品成本表现为采购价格的同时，其作为物质产品成本还可以分为物质构成和劳动要素构成。如同公共品定价具有垄断性一样，劳动成本的构成也具有垄断性质。

1、数据汇总

对于事业机关单位用工数量是否存在过多的现象，采用1991－2008 年事业机关单位与企业用工总量对比的方法，得出具体数据如表4和图2 所示。

表4 1991－2008 年中国企业和事业机关单位就业人员比率(单位: 万人)

图2 1991 ～2008 年中国企业和机关事业单位人员比率

从表1 绝对值来看，1991－2008 年间企业从业人员净减少2724.1 万人，下降25.12%，年均减少151.3 万人;事业机关单位净增加857.2 万人，增加26.67%，年均增加47.62 万人。图2 是表1 数据的线性显示，可以看出自1991 年以来，事业机关单位人员与企业就业人员数量的比值明显上升，从1991 年的29.64%上升到2000 年的49.95%，比率上升50%，而在2000－2008 年间事业机关单位人员与企业就业人员数量的比值一直维持1∶ 2 的比率水平。也就是说，在最近10 年间里每1 个事业机关人员对应2 个企业职工人员。从总量来看，根据表4 数据推算，机关事业人员所占就业总人口的份额，从1991 年的22.86%上升到2008 年的33.4%，年均上升0.59%。

2、数据分析

将企业用工数量作为政府部门用工数量的参照标准，是因为生产普通品的部门与提供公共品的部门应当具有相同的生产环境，其劳动力应当具有相同的劳动生产率。在劳动生产率相同的前提下，生产同样数量的产品应当采用同样数量的劳动力用工，或者说此项前提的假设是公共品与普通品的生产效率相等。由于近30 年来我国在基础经济层面推行市场机制，劳动力在普通品的生产方面已经实行按照供求关系配置的市场化竞争机制，因此，普通品的劳动力成本属于竞争性标准成本。

既然假设公共部门应当与普通部门具有相同的劳动生产效率，那么在没有公共品生产大量增加的情况下，公共部门用工数量的大量增加就属于非正常现象。政府机关与事业单位人员的共同之处是从经费当中支付基本工资，属于税收负担范围，是典型的财政供养人口，而企业人员则是产生税收的劳动力。机关事业单位与企业人员1∶ 2 的比例说明，每2 个劳动力就要为1 个机关事业单位人员提供工资，表明公共品生产的劳动力成本明显大于企业劳动力成本。劳动力成本的加大，抬高了公共品成本价格，进而提高整个公共品的采购价格，使得公共品的成本高于普通品的成本。

五、公共品成本均衡化的政策建议

公共品成本的基本理论说明，无论提供何种公共品，其成本只能来自税收。公共品的增多及其成本的增加，带来的是税收的增长。因而，对于公共品政策的制定，主要涉及税收增加所带来的负效应与公共品便利所带来的正效应之间的均衡问题。

1、公共品定义不宜过宽

应当注意到的是，萨谬尔森开创的准公共品边际非排他性理论(1954)与凯恩斯国家干预主义存在一定程度上的不谋而合［1］。因此，公共品的大力推出就成为通过政府投资来挽救经济衰退的救市良方。但是，公共品使用过程中出现的“搭便车”现象，使得对公共品的定义进行限定显得非常必要。标准公共品(纯公共品)，不会因使用者数量的增加而产生拥堵现象，而现实当中这种不因“搭便车”而产生拥堵的纯公共品极为少见，大多数公共品是拥堵型公共品，即随着使用者数量的增加公共品的拥堵成本也在增加［4］。要解决拥堵问题，就必须增加公共品的提供数量，这又是以增加税收为前提的。税收的增加与刺激经济复苏的最初目的背道而驰，故而政府投资救市和大量提供公共品的政策最终都受到了置疑。因此，我国制定公共品提供政策时，应当吸取西方国家的经验，不宜将公共品进行过于宽泛的界定，而是要在我国经济发展水平和政府承担能力有一定宽余的前提下适当提供公共品，避免过多增加公共品而给整个经济造成负担。

2、公共服务机构需要减少人头数量

公共机构过多及其使用劳动力过多是造成公共品成本过高的一个重要因素。对于公共机构人员是否过多应当形成科学合理的评估标准。

(1) 将税收人口与财政供养人口相对比

目前较为常见的评估政府机构是否存在劳动力过多的方法，是将政府机构人员数量与全国人口数量进行对比(任玉岭，2005)［10］。但这种方法仍存在不合理之处，主要体现在:一方面，为政府人员工资提供税收的并非一国全体人数，只有就业人口才有可能提供税收，而全国总人口数量远远大于就业人口数量。另一方面，只有能够提供税收的行业人员才应纳入统计人口，一部分不能提供税收的行业，虽然有就业人数，但不是税收人口。以农业来论，自从我国取消了农业税，农业就成为了基本无税收的行业。我国农业人口大约有8 亿之多，占总人口的54.32%［11］，但该行业没有实现税收贡献，是与公共品成本无关系的统计人口。

(2) 财政供养人口数量控制

如表4 所示，1991－2008 年事业机关单位人员与企业人员比例从3∶1 上升至2∶1，事业机关单位人员占就业总人口的比例从22.86%上升为33.4%。从发达国家的情形来看，1951－1981 年之间，美国公共部门就业人员与从业人员的比例一直维持在17%－18.3%之间(赵志耘，2003)［12］，不仅低于我国1991 年22.86%的低水平时期，而且长期稳定，几乎没有变化。这说明我国政府机构人员数量的增加并非完全必要。从总体上看，在企业“减员增效”的同时，公共部门却出现了“增员减效”的颠倒现象，公共部门的成本增加和效率下降与企业部门用人的激烈竞争形成鲜明反差。由于我国公共品的供给规模低于发达国家，我国政府机构人员占就业总人数的比例应当控制在20% (1/5)以下，才是合理的数量规模。

(3) 控制政府机构人员过多

从历次控制事业机关单位人员过快增长的经验来看，政府机构编制的约束过于软化是其主要原因。因此，应当尽快制定《国家机构编制法》，从机构设置和职位人员数量两个方面采取硬约束的方法控制政府机构的劳动力人数。一方面，把计划体制下不应划为事业单位的行业，改为市场机制运作。目前仍然属于国有事业单位的行业，主要集中在文化、教育、卫生、科学和公共服务等领域。事实上，这些部门提供的服务大部分不属于公共品范围，但由于机构设置不合理，使其在政府垄断体制下耗费了大量的税收资源，均摊了公共品成本。高等教育、医疗卫生、文化享受、科学技术转让和公共服务本身不具备非排他性共同消费的特点，其服务功能的拥挤性和排他性特征显著，应当按照市场机制设立服务机构，这样既可以节约政府成本，还可扩大税收来源。另一方面，用法律形式约束机构人员数量。公共部门职位和人员数量的增减由政府部门自行决定，这是导致政府部门人员过多的又一个重要原因。缺乏约束的结果是公共部门就职人数呈刚性增加，从而出现闲置劳动力空耗税收资源的不良现象，不利于公共资源的节约和政府成本的减少。因此，对于政府部门人员数量不仅应该有严格的法律政策规定，而且其增减变动也应设置相应法律程序予以约束，从而有效实现对政府机构人员数量的硬约束。

3、经济增长优先于政府公共品收入

公共品成本理论揭示了公共品增加存在一定的负面界限:公共品的提供处于一定规模之内，有利于社会经济发展和社会资源使用效率的提高，但当公共品规模超过一定的界限，出现规模过大之时，就会导致成本增加，进而致使公共品成本最终承担者——纳税人税负的加大，对个人收入和社会投资产生挤出效应，从而抑制社会经济的高速持续发展。

如表1 所示，1996－2009 年间政府财政收入增速是国民生产总值增速的2.1 倍。政府收入的增长与国民经济的增长能否处于正相关关系，快速增长的政府收入能否给整个国民经济带来正面效应，成为政府收入所占国民经济份额是否合理的关键。佩登(1991)检验了美国1929 ～1986 年宏观生产率与税收的关系，发现政府支出占GDP 的比重在达到17%之前时上升，能够提升美国经济的生产绩效，但超过17%时将会降低生产率增速。普洛瑟(1992)比较了24 个OECD 国家1960－1989 年人均真实增长率，测算出税收收入与GDP 二者的相关系数为－0.52，提高平均税率0.05 个百分点会使经济增长率降低0.4 个百分点。可见，政府收入与国民经济并不总是成正相关关系，在政府收入达到一定水平以上后，政府收入与国民经济将转化成为负相关关系。

表5 1995 ～2009 我国财政收入占国内生产总值(GDP)的比重 (单位:%)

表5 显示了我国财政收入占国内生产总值的比重，自2005 年起该比重就一直位于17%以上，超过了佩登提出的政府份额与经济增长的正相关界限。而且，这个数据是以政府预算内收入为依据的，若考虑政府没有编入预算的庞大预算外收入，政府收入占GDP 的比重要更高。因此，目前我国政府应当减少财政收入占国民经济的份额，缩小公共品的供给，降低公共品成本，最大限度地发挥公共品供给的正面效应。处理政府收入与经济增长之间的关系时，经济增长应始终优先于政府公共品收入增长。

4、提高职工工资收入，增加普通品需求

表2 和图1 说明，相较于国内生产总值、政府财政收入和企业利润，职工工资收入增长速度最为缓慢，国民经济分配形成政府和企业突出、职工个人收入受到压制的格局。从总体情况来看，2010 年我国国内生产总值就已经排名世界第二位［13］。但是联合国劳工组织的调查显示，我国职工工资在全球72 个国家和地区当中排名第57 位［14］，处于中等以下水平，与我国经济发展排名明显不符。

职工工资收入长期处于低水平的不正常状态，造成普通品需求增长缓慢，从而打破与公共品需求的平衡关系。要维持公共品与普通品的均衡状态，维持二者之间的平衡发展，需要重新调整这种失衡的分配格局，增加职工工资在国民分配当中所占份额，提高普通品的需求水平。

(1) 降低工资薪金税率

表6 个人所得税分类税率(单位:%)

目前调整个人工资所得税以增加职工工资的增长成为有效且可行的重要手段。我国税法对个人所得税根据收入来源的不同规定的不同税率如表6 所示。

从不同来源收入的税率的对比来看，工资薪金收入税率最高，而资本和资产性收入却较低。这种税率设置显然没有对当前大多数人口仍然依靠劳务收入维持基本生活的国情予以考察，对税收的能力原则考虑不够。2011 年6 月30 日十一届全国人大常委会第二十一次会议表决通过关于修改个人所得税法的决定，规定工资、薪金所得以每月收入额减除费用3500 元后的余额为应纳税所得额，工资、薪金所得，适用超额累进税率，税率为3%至45%［15］。相比较而言，香港地区工资所得税法规定的税率是5.5%～33%，不仅比内地税率低，而且规定任何时候按照累进税率征收的工资所得税，不得超过生计费用扣除之前的总所得乘以16.5%而得的税额［16］。可见，香港地区实际的工资所得税负担率只有16.5%，远远低于内地的工资所得税率。因此，我国内地应适当降低工资薪金所得税税率，作为刺激个人收入提高以刺激普通品需求的重要措施。

(2) 扩大税前扣除项目

2009 年的税收统计数据显示，我国个人所得税占当年全部税收的比例为6.64%［15］，适当减低个人所得税中的工资薪金税收，有利于降低政府收入的规模，但对整个税收收入规模的影响不大。工资薪金税收对象应当是超过劳动力的生产和再生产，即超过为维持劳动力生存、修复和复制过程所需基本生活物品成本的部分。从我国目前物价水平来看，3500 元的起征点不能涵盖劳动力本身及其家庭构成的基本费用。香港地区工资所得税法规定的基本生计扣除是10000 港币，按照同期人民币汇率计算为8000元，比内地的生计扣除标准要高很多。而且，香港地区工资所得税法在扣除家庭基本生计费用的同时，还扣除子女基本生计费用，第一个孩子扣除3000 元港币［16］。而内地个人所得税法对普通民众基本生活费用的扣除远远不够，对学费、房贷是否应当作为税前扣除项目也未予以考虑。因此，就目前而言，应当扩大个人所得税税前扣除项目，降低劳动力的税收负担，增加普通品的需求，实现普通品与公共品的平衡关系。

【注释】

①经查阅相关文献和词典，“公共品”一词在英文当中均使用“public goods”，但在我国不少文献当中将此词翻译为“公共产品”，而“产品”一词在英文当中应当是“production”而不是“goods”。因此，笔者一律采用“公共品”一词，与“公共产品”一词中文含义相同。

［1］张馨.当代财政与财政学主流［M］.大连:东北财经大学出版社，2000.80－83.

［2］(美)詹姆斯·M·布坎南.民主过程中的财政［M］.上海:上海三联出版社，1992.100－155.

［3］(以色列)阿耶·L·希尔曼.公共财政与公共政策［M］.北京:中国社会科学出版社，2006.515.

［4］卓越.政府成本控制研究［M］.北京:中国社会科学出版社，2011.58－175.

［5］(美)理查德·A·马斯格雷夫.比较财政分析［M］.上海:上海人民出版社，1996.12－18.

［6］马拴友.财政政策与经济增长［M］.北京:经济科学出版社，2003.175.

［7］(美)弗兰克·G·戈布尔.马斯洛心理学［M］.上海:上海译文出版社，2006.47.

［8］胡庆康，杜莉.现代公共财政学［M］.上海:复旦大学出版社，2001.116.

［9］高凌江.中国税收分配与税制结构问题研究［M］.北京:中国经济出版社，2011.521.

［10］任玉岭.26 人供养一个官员的困局［J］.决策.2005，(4):10－11.