易向军，吴光龙

（安徽省图书馆，安徽 合肥 230001）

公共文化并不是一个新的命题，但我国把“构建公共文化服务体系”作为公共文化建设的目标和途径，是近几年才提出并明确的。由此，国家公共服务职能在文化领域逐步得到明确和加强，公共财政投入力度逐步加大，公共文化服务网络初步形成，重大文化惠民工程初见成效,公共文化事业发生了前所未有的变化,展现出前所未有的生机，取得了前所未有的成就。虽然如此，由于公共文化服务体系建设还处于初始阶段，许多问题有待理论和实践的探索，本文以安徽省公共文化服务体系建设情况为具体实例，探讨如何在已有的基础上进一步完善发展公共文化服务事业。

1 安徽省公共文化服务体系建设概况

1.1 安徽省公共文化服务体系建设的成就

近年来，在安徽省委、省政府的重视下，安徽省公共文化服务体系建设取得了显著的成就，初步形成了文化设施广泛覆盖、文化产品日益丰富、文化服务不断提升的良好格局。

1.1.1 抓阵地工程建设，初步形成服务网络

“十一五”以来，安徽省着手新建或维修改造了一大批图书馆、文化馆、博物馆、乡镇综合文化站。现有公共图书馆91个,文化馆120个，各类博物馆、纪念馆、陈列馆98个。在2009年全国第四次公共图书馆评估中，全省66个图书馆上等级，其中一级馆8个，二级馆11个，比上一轮评估分别增长60%、175%。

通过文化惠民工程的建设，夯实了基层文化阵地。全省已建成文化信息资源共享工程省级分中心1个、市级支中心7个、县级支中心105个、基层服务点2.8万个，实现了村村通、城乡全覆盖；列入国家项目库的乡镇综合文化站1 240个，已建成735个。

1.1.2城乡文化活动丰富多彩，形成品牌

一是群众性文化活动扎实推进。全省24个县、乡（镇）被评为“中国民间文化艺术之乡”，一批独具特色的民间非遗文化得到传承。

二是文化服务丰富多彩，并形成品牌。中国农民歌会不仅创了出来、而且立了起来，成为全国性文化品牌。全省文化节庆活动精彩纷呈，现有省级以上节庆活动20个，市、县级节庆活动37个，这些节庆活动扎根基层，服务群众，成为百姓喜闻乐见的活动。

三是公共文化服务能力显著提升。各级图书馆秉持公共服务理念，依托信息科技，优化传统业务、开拓数字业务，立足阵地服务，增加流动服务，免费向社会开放。各级文化馆以活动立馆、服务立馆，仅2009年就举办公益性广场演出2 845场次，观众达569万人次。71家博物馆、纪念馆和爱国主义教育基地免费向社会开放。

1.1.3 增加投入，转换机制，公共文化服务更有保障

一是财政投入幅度加大。省财政对公共文化建设的投入由2005年的3.08亿元增长到2009年的6.8亿元，人均文化事业费由2005年的4.99元增加到2009年的11.09元，翻了一倍以上。

二是文化工作进入政府考核体系。省政府出台《关于加快建设文化强省的若干意见》，首次将公共文化建设列入民生工程，并纳入各级政府考核目标中，公共文化建设进入具体操作层面。

三是公共文化服务单位进行了体制改革。全面推行聘用制和岗位责任制，提高了服务质量，调动了工作人员的积极性。

1.2 安徽省公共文化服务体系建设存在的问题

从公共文化服务的公益性、均等性、基本性、便利性、多样性来看，安徽省公共文化服务体系建设仍存在许多不足,面临的问题和困难依然复杂艰巨，具体表现为以下五个方面。

（1）公益性层次低。受公共财政对文化的投入总量偏少、比例偏低的限制，普通百姓享受到的公共文化服务只能是很低层次的。

全省人均文化事业经费2009年为11.09元，低于21.90元的全国平均水平，列在全国第30位左右，大中城市也缺少高水平的文化设施。目前，安徽省文化馆还是全国面积最小的文化馆，省级尚无美术馆、非遗馆、音乐厅等。又如，安徽省目前人均拥有公共藏书0.2册，仅为国家要求的人均拥有公共藏书0.6册的1/3。投入不足导致公益性只能维系在较低的水平上，其质量难以得到保证。

（2）均等性难实现。同全国其他省份一样，安徽省在公共文化服务的发展和供给上呈现出地域间、城乡间、阶层间的不平衡。皖南地区、皖江地带相对先进，而皖北地区、大别山区则相对落后；城市文化生活相对丰富，农村文化生活则相对贫乏。以公共图书馆藏书为例，全省各地差别很大，据2010年的《安徽年鉴》显示，人口达1 000.5万的阜阳市公共图书馆的藏书仅38.4万册，而人口230.10万的芜湖市公共图书馆的藏书则有61.02万册，其他地区公共图书馆人均藏书也悬殊极大。政府提供的公共文化往往集中在城市，最多停留在县、乡一级，很难进入村。

（3）基本性难保障。听广播看电视、读书看报、参加公共文化欣赏娱乐活动等都是现阶段百姓基本文化需求，但要满足这些基本文化需求也并非易事。尽管全省已基本实现县县有图书馆、文化馆、影剧院，但多数设施陈旧老化，与文化事业的发展不相适应。现有的文化设施由于体制和管理等问题，利用效率不高，经营不活，效益不佳。政府组织的公共文化活动不仅数量少，而且针对性不强，往往卖力不卖座，不被服务对象认可。

（4）便利性尚落后。许多省、市尤其是沿海地区已提出城市10分钟、农村半小时文化圈，安徽省与之相比则差距甚大。目前，全省仍有7个市图书馆、文化馆、博物馆不齐备，建筑面积超过300m2的乡镇文化站仅占5成左右，村级文化活动室建设规划滞后，标准不一，至今未成规模。安徽省数字和网络建设也很落后，截至2010年年底，全省网民数近1 400万，普及率仅为20%左右，低于全国34.3%的平均水平。对于广大农村来说，由于文化活动场所主要集中在乡镇一级，甚或仅停留在县级，距离农民的居住地过远，农民因为无法便捷地享受其服务，最终只能选择放弃。

（5）多样性难兑现。公共文化供应渠道单一，资源有限，内容陈旧，难以满足不同群体的口味。据华中师范大学中国农村问题研究中心的吴理财、夏国锋抽样调查，安徽省农民业余时间有一半人以打牌、打麻将作为消遣，另外看电视的占44．1%。图书阅览是乡镇综合文化站、农家书屋的重要服务内容，但图书量少、品种单一，更新也面临无持续经费支撑的困难。

2 安徽省公共文化服务体系建设的思考

2.1 政府高度重视，建设稳定体制

构建公共文化服务体系，关键是领导重视，并需要稳定的体制保证。

首先，领导要强化使命意识，大局意识。当前，各级党政领导部门应当把建立健全公共文化服务体系作为一项紧迫任务，充分发挥政府的重要作用。

第二，要形成工作合力。要建立健全党政机关相关部门既分工负责又统一协调的工作机制，做到既目标一致，又责任明确，从而形成推动公共文化服务体系建设的合力。

第三，要转变理念思路。政府应树立公共文化建设的服务意识，在公共文化管理方面，应从微观层面中解放出来，注重宏观规划、制度建设和过程监督，政府的职能应从“直接办文化”向“间接管文化”过渡，在管理手段上应由以行政手段直接管理向以经济、法律手段间接管理转变；在公共财政资助上应由“单位型”为主转向“项目型”为主；在引导社会参与方面，要放宽公益文化事业的准入条件，使企业、社会组织及个人都可参与。

第四，要改进工作方法。由于受传统文化管理体制管办不分、政事不分、事企不分等影响，机构庞大、职能不清、机制不活、效益不高等问题突出，成为制约公共文化服务体系建设的难点。可尝试建立多部门协商平台和协商机制，以确保所有部门在公共文化建设中有位置，责任上有安排，资金上有支持，考核上有指标，措施上有保证，从制度上保证各个部门共建公共文化。

第五，要建立长效工作机制。确立公共文化建设长效机制，是保证文化发展繁荣思路清晰、目标明确、责任分明、配合协调、常抓不懈的重要前提。文化建设长效机制具体应由目标体系机制、组织管理机制、工作方法机制、激励互动机制、政策保障机制、行政、法律与道德约束机制、人才培养机制等方面构成。

2.2 加大财政投入，开拓多元化的引资渠道

财政投入不足，致使基础设施不足，业务经费和活动经费紧缺，文化产品内容单调且质量不高，基层民众能享受到的文化产品和服务十分有限。

政府部门应确保每年的文化建设投入稳步提高，公共文化基础设施建设、更新与维修、公益性文化事业正常运行有经费保障，尽快实现公共文化服务全覆盖。目前，安徽省对公共文化投入还须进一步加大，应力争人均文化事业经费到 “十二五”末达到中部省份前列。同时，对资金使用进行科学合理安排，应优先向偏远落后地区倾斜，以保障所有的基层民众享受到基本的公共文化服务。

当然，仅仅依靠政府的财政投入还是不够的，政府要积极发挥财政资金引导作用，运用市场准入、价格调节、财政补贴、税收优惠等方式，拓宽融资渠道，推进各路资本进入该领域，不断完善公共文化服务，以弥补公共财政的不足 。

2.3 确立以需求为导向的服务机制

当前，公共文化事业发展中常常遇到需求与供给之间相背离现象，即公共服务主体提供的公共文化产品或服务不符合民众的实际文化需求。这种现象常常体现在两个层面上：其一是一些政府提供的公共文化产品和服务缺乏吸引力、适用性，造成投入的浪费。如一些地区的基层文化馆、文化站、农家书屋由于文化产品种类少、内容陈旧而利用率不高；其二是政府花重金打造一些不符合人民群众实际需求的公共形象工程，如盲目打造各种“文化街”、“文化节”、“文化工程”等。

要较好的避免公共文化服务存在的供需相背离的状况。首先，要解决好文化供给和文化服务对象的信息对称问题。对于信息交流渠道不畅，导致上下隔绝，互通无门等问题，完全可以通过各种渠道，比如走访调查、网络征询等手段调研、分析基层需要什么样的文化产品、活动和服务。同时，把可以向群众提供什么样的文化产品和服务的信息及时提供给广大群众选择。其次，要根据群众需求的多层次、多样化特点，生产和提供符合群众需要的文化产品和文化活动，拓展服务空间 。

2.4 创新公共文化服务的运行模式

公共文化产品和服务具有公共性、基本性、保障性特点，很难由政府或市场某一方单独提供。若单独由市场提供的话，往往存在着市场无法供给或不愿供给的问题；若完全由政府提供，也存在着效率低下、权力寻租等隐患。因此，可扬其长，避其短，采取政府与市场相结合的方式，充分发挥政府的宏观调控功能、市场的资源有效配置和公平竞争功能。政府遵循和利用市场经济规律发展公共文化事业，组织协调各方力量共同办公共文化，也即从公共文化产品和服务的经营者转变为组织者、引导者。

要充分发挥“三力合一”的功效，即在政府主导力、市场配置力、社会主体力的配合下搞好公共文化服务。针对不同的公共文化服务主体，应有不同的政策举措。比如公共图书馆、博物馆等基础文化事业由公共财政负责建设和购置；而影视歌舞、文化节庆等则由政府通过市场化、社会化的途径解决，这些途径包括采购、外包、资助、补贴、授权等。

长期以来，各级政府注重 “送”文化，而对群众性的自发性公共文化活动缺乏组织与引导，疏于基层文化人才队伍建设，忽视先进文化在基层扎根壮大。因此，在公共文化产品提供上，应注重外供与内生相结合，坚持“种文化”与“送文化”并举，“种”、“送”文化互动，既大力推进文化下乡活动，实施文化“输血”，又着重培育文化产品的内生机制，激发公民的文化创造力，提升基层的文化“造血”功能。

上自政府，下到个人都应该成为公共文化服务体系建设不可或缺的组成部分。从增进社会融合角度来看，公民参与公共文化服务体系建设可以增强公民的归属感和责任感，培养公民的主人翁意识和文化认同感，并激发其不竭的文化创造力，这也是实现文化大发展大繁荣的必经之途和必然归宿，。

2.5 合理布局，统筹安排，促进公共文化均衡发展

在公共文化财政投入方面，全省不仅存在投入不足问题，还因为缺少科学统筹，导致资金分配失衡，比如，公共文化服务建设地区之间、城乡之间悬殊落差大，社会弱势群体和农村往往被轻忽；对各种类型的公共文化服务财政拨付资金比例也不尽合理，结构不尽科学，这些都有违公共文化服务的均等性原则，这种现象必须得到明显改观。

财政转移支付是一种对市场运行结果的事后调节，其基本功能是实现财政的纵向均衡、横向均衡，实现社会公平，提高文化的总体福利水平。它虽然不能直接改变地区间经济发展的不平衡，却能通过促进地区财政能力均等化，由此缩小地区间普通民众享受基本公共文化服务水平的差距。针对经济贫困的地区和一些特殊的人群 （如农民工、留守儿童、残疾人等）要大力加强公共文化扶持力度。同时，要用发展的眼光看问题，要结合本省目前的城镇化速度，适当根据未来的人口规模和特点进行布局，增强有限资源的使用效益。

从城乡结构来看，由于众所周知的历史原因，我国农村地区的经济严重滞后于城市，社会发展水平又直接受经济发展水平的制约，农村地区公共文化服务水平普通低下也就不足为奇了。作为一个农业大省，安徽要想完成从文化资源大省向文化强省的跨越，必须城乡并重，在制定文化发展战略时要借助“工业反哺农业”的机制，实行城市带动战略，把城市与农村作为一个有机整体来统筹兼顾，谋划布局。要加强城乡之间的各种资源的共享和互补，做好城市和农村的文化协调工作，实现城区文化设施大项目与农村基层文化设施小项目双管齐下的均衡发展。

政府没有财力也没有必要将所有的文化包揽下来，从公共经济学的角度看，可以将文化产品分为纯公共文化产品、准公共文化产品、私人文化产品三类。其中，私人文化产品可以完全依靠市场解决，政府财政可给予适当扶持准公共文化产品，而纯公共文化产品则应给予全额资助。确定纯公共文化产品、准公共文化产品、私人文化产品三者界限固然不是易事，但这有助于财政把资金用到急需的地方，即首先满足人民群众的基本文化需求，同时让属于市场的文化产业真正回到市场中。只有区分好公共文化事业和经营性文化产业，采用不同模式运营管理，才可让它们并驾齐驱，相互促进，相得益彰。

网络具有独特的优势，它传播范围广、传播速度快、不受时间与空间的限制、受众面大、时效性强、能够长久储存、具有可选择性；它形式多样，兼报刊、广播、影视于一体，图文声像并茂；它资源丰富，交流方式由“面对面”变成了“点对点”，呈现出明显的互动性、开放性特征。安徽省数字和网络建设仍很落后，政府应充分利用已有的信息技术，促进数字和网络在公共文化服务领域的应用。

2.6 加强人才队伍建设

首先，改革人事制度，选拔人才。政府通过职业资格制度、“聘用、聘任”形式，深化干部人事制度改革，打破原有的身份界限，实行全员聘用、业绩考核、竞争上岗、项目负责等项改革，发现公共文化领域现有的人才，为他们搭好施展才华的平台。要重视民间文化人才的发现与培养，积极支持民间文艺团体、文化示范户、文化经营户等的发展，支持他们采取多种方式拓宽文化服务渠道，使其成为开展基层文化活动的主力军。

其次，创造优美和谐工作环境，吸引人才。政府通过制定和落实相关政策，保障相应的工资待遇，招揽人才。对高层次文化人才引进可制定特殊政策，实施量才录用，优才主政。

再次，通过培训、继续教育，培养人才。可采取院校培养、岗位培训、业务交流、邀请专家学者现场讲解演示等多种方式，提高文化队伍业务素质和工作能力。

最后，设置相关专业，积累人才。政府可会同高校、用人单位，通过调查、分析和规划，调整和增设一些文化学科专业，招收学生，为公共文化事业的长远发展积累储备足够的人才。

2.7 以创建示范区全面提升公共文化服务水平

在公共文化服务体系建设中，既要考虑到面，也要考虑到点，面中有点，以点带面。

宣传文化部门既要依托城市文化设施，广泛开展社区文化活动和广场文化活动，又要经常性地组织区域内市、县、乡、村群众文化活动的示范性会演、展演等活动，努力形成点面结合、上下联动、促进群众文化活动体系化的长效机制。通过典型示范，最终形成比、学、赶、帮、超的态势，达到提升公共文化服务水平的目的。

2.8 建立公共文化服务的评估与考核机制

绩效评估是落实公共文化部门责任并改进管理、提高效能的一个行之有效的工具。建立定性和定量的评估指标体系，通过开展全方位、多维度、多层次的评估活动，并根据评估结果适时调整公共文化服务建设目标和规划，使公共文化服务的结果与最初的建设目标和规划尽可能贴近。

文化的特性决定它不像科技成果那样易于被量化，文化的具体价值、社会影响、持续性影响都难以被具体估量。公共文化服务绩效评估研究的关键是评估指标及评估准则的确定，这既要考虑到公共文化服务开展的期望目标，也要顾及公众的实际需求和公众的满意度，我们认为，指标设定应具有客观性、系统性、可行性、可监测性等特点。

3 结束语

公共文化服务体系建设的根本目的，不仅在于宣传弘扬社会主义核心价值体系,还在于满足人民群众基本文化需求，更好地实现文化惠民。笔者平时注意搜集公共文化服务方面文献信息，对安徽省公共文化服务体系建设有些感想，因而提出多方面的不成熟看法，敬请批评指正。相信，创造了文化体制改革“安徽现象”的文化大省，一定会在公共文化服务体系建设中取得骄人业绩。

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［2］吴理财，夏国锋．农民的文化生活：兴衰与重建－－以安徽省为例 ［J］．中国农村观察，2007（2）： 62－69．

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