关于深入推进铁路投融资体制改革的思考

2012-02-15范文

铁道运输与经济 2012年11期

范文

（铁道部审计中心，北京 100844）

铁路作为国民经济大动脉、国家重要基础设施和大众化交通工具，在我国经济社会发展中的地位和作用至关重要。为适应全面建设小康社会的目标要求，铁路网需要扩大规模，完善结构，提高质量，快速扩充运输能力，迅速提高装备水平。我国《中长期铁路网规划》已从 2003 年开始实施，其中“十一五”期间全国铁路共完成基本建设投资 19 787 亿元，比“十五”期间完成的基本建设投资增长 529.10%，由此带来的铁路建设资金压力前所未有。因此，深入推进铁路投融资体制改革以保证铁路网建设资金需求是当前值得思考的重要课题。

1 铁路投融资体制的历史演变

在传统计划经济体制下，铁路建设全部由中央财政投资，铁道部作为铁路行业主管部门负责组织实施铁路建设和经营铁路资产，并不承担铁路建设的投融资责任。随着改革开放的深入和社会主义市场经济体制的建立，自 20 世纪 80 年代起，国家将上述政策调整为由铁道部解决铁路建设资金，即铁道部需要承担铁路建设的投融资责任，由此铁路开始了投融资体制改革的探索之路。“七五”期间铁路开始实行“大包干”式的经济承包责任制。“八五”初期 ( 1991 年 ) 实行铁路建设基金制，该基金本质上仍属财政性基金，可理解为中央财政对铁路的专项投资且一直延续至今，为铁路建设投资最稳定、最主要的资金来源。此后还有国内银行贷款作为建设资金来源，铁路主要依靠铁路建设基金和债务融资建设铁路项目。

随着《中长期铁路网规划》的实施，2005 年以来铁路掀起了史无前例的建设高潮，铁路基建项目投资规模急剧增加。自 2005 年至 2010 年的 6 年间，铁路完成基本建设投资额每年均以大于 16% 的增幅逐年递增，其中 2006、2008 和 2009 年的增幅均超过 75%。为适应大规模铁路建设的资金需要，铁道部于 2005 年 7 月出台了《关于鼓励支持和引导非公有制经济参与铁路建设经营的实施意见》，鼓励、支持和引导非公有制经济参与铁路建设经营。2006 年，铁道部按照“政府主导、多元化投资、市场化运作”的基本思路，以构建投资主体多元化、资金来源多渠道、融资方式多样化、项目建设市场化的铁路投融资体制新格局为目标，研究制订了《“十一五”铁路投融资体制改革推进方案》，其中把扩大合资建路规模作为铁路投融资改革的重点。地方政府也纷纷成立了省级铁路投融资公司，主要以征地拆迁折价入股和债务贷款作为出资。部省投资的合资铁路包括客运专线等新建铁路项目和部分既有铁路改扩建项目；铁路企业股改上市也取得新的进展，大秦公司、广深公司分别于 2006 年 8 月 1 日、12 月 22 日在上海证券交易所上市；铁路债务融资方式主要有国内银行贷款、发行铁路建设债务等。

受到国家相关配套政策尚不完善、居民储蓄存款投资铁路建设的渠道尚不健全、国家对铁路运价实行宏观调控、国铁与合资铁路的运营成本难以区分等诸多因素影响，民间资本难以大规模进入铁路投资领域。铁路建设基金虽然是铁路建设最稳定的资金来源，但显然已不能满足铁路建设对资金的需求，因此只能依托铁道部信用，即中央政府信用举债投资建设，债务融资也就成为筹资的最主要渠道。

综上所述，铁路投融资体制历经了由中央财政投资到由铁道部解决铁路建设资金的演变过程，并逐步显现出权益性资金来源有限、民间投资不足、过度依赖债务融资的特征。

2 铁路投融资体制面临新的挑战

2010 年，国家信贷政策调整为合理控制信贷增量，把握好信贷投放节奏，增强贷款增长的均衡性和可持续性。同年，中国银行业监督管理委员会也明确提出了控制地方政府融资平台贷款，要求银行采取措施筛查和化解风险的相应要求。在国家全面紧缩的信贷环境下，2011 年新一届铁道部党组对铁路建设提出了“保在建，上必须，重配套”的方针，采取延后开工部分拟建高速铁路项目，以及退出区域铁路项目投资建设等措施，还针对以往铁路建设中存在的建设规模过大等问题要求全面梳理拟建和在建项目，全面调整规范，理顺建设管理体制，推进依法建设和标准化管理。

受国内宏观经济增速下滑和固定资产投资放缓，以及实施稳中求进的货币政策等一系列因素的影响，2012 年上半年我国交通建设进程比较缓慢。2012 年全路建设项目投资规模从 7 000 亿元压缩到 4 700 亿元。据铁道部发布的《 2012 年 1 — 7 月全国铁路主要指标完成情况》显示，1 — 7 月全国铁路完成固定资产投资总额 2 257 亿元，同比下降 30%；其中基本建设投资 1 884 亿元，同比下降33.5%。在这样的情况下，债务问题仍然十分严峻，负债率逐步上升。

目前我国铁路资产还不具备流动性，虽然铁路拥有规模庞大的固定资产但无法变现；同时在暂不考虑归还银行贷款本金的情况下，铁道部未到期的债券和中、短期票据每年利息达 200 多亿元，将直接导致这部分现金流出。从现金流角度看，一是铁路建设基金所带来的现金流入额有限，二是目前已投入运营的铁路项目收入低于预期，即使考虑铁路运营所具有的现金流前低后高的特点，铁路偿债能力和融资能力有限。

过高的债务本息负担、有限的偿债能力和融资能力，以及进一步融资的压力，使得铁道部通过银行贷款等惯性渠道筹资变得愈发困难，铁路投融资体制面临着新的挑战。

3 推进铁路投融资体制改革的措施

3.1 构建投资主体多元化格局

3.1.1 政府投资应发挥主导作用

在目前的铁路投融资体制下，铁道部承担了铁路投资、建设和运营责任。在国家宏观调控、铁路自我积累不足、盈利能力有限、民间资本参与投资铁路有限的情况下，铁道部为完成大规模铁路建设任务，只能依赖大规模负债融资，并由铁道部承担还本付息责任。由于铁路融资主要依靠政府信用，因此以铁道部为主导的负债融资模式并不是一种真正意义上的市场行为或企业行为，但沉重的还本付息负担却由铁路运输企业来承担，造成政府和企业承担的责任界限不清。

国外铁路发展经验表明，在铁路快速发展和改革复苏时期，都离不开政府的扶持和公共财政的投入。例如，德国在其铁路改革后，对于列入计划的基础设施建设均由政府提供无息财政拨款来支持铁路发展；意大利从拿波里经罗马、佛罗伦萨到米兰的高速铁路建设资本构成中政府投资占 40%。因此，为加快我国铁路发展，在积极扩大民间资本进入的同时离不开政府的主导作用，这是由于：①我国尚未形成民间资本大规模投资铁路的发展趋势和格局，民间资本直接参与铁路建设投资还有较大阻力；②铁路是国家经济的大动脉，公益性铁路项目及国土资源开发的战略性铁路项目需要由政府进行主导型的投资，其他具有较好经济效益的项目也需要政府进行相应的投资才能起到引导投资和增强投资者信心的作用，发挥国有资本对社会资本的带动和引导作用；③铁路的特性、体制等实际情况决定了我国近期铁路建设还是应采取以政府为主导、充分发挥市场作用、广泛吸引社会资本参与的发展模式。

为发挥政府投资的主导作用应采取以下措施。

（1）加强法律和制度层面的保障力度。国家修订、完善与铁路当前改革发展形势相适应的相关法律，使铁路资金来源制度化、合理化，强调中央政府必要的投入和有效的引导，为各级地方政府资金来源提供制度保障。同时国家、铁道部在出台相应法律、法规时，在市场准入、税收等方面应做到平等化，保障铁路投资市场依法、规范、有序发展。

（2）将在建的铁路建设项目和已经投入运营的线路按照一定标准划分为公益性和经营性两大类，将关系国家安全和市场不能有效配置资源的项目或线路归为公益性项目或线路，借鉴国外铁路改革发展经验，由政府采取财政投入的方式解决债务问题或给予充分的运输补贴，充分发挥中央政府和地方政府的主导作用。

3.1.2 积极鼓励和引导民间资本投资铁路

目前，铁道部主要依赖于银行贷款和发行债券两种方式进行债券融资，融资渠道较单一，难以满足铁路建设资金的巨大需求。要确保资金满足铁路建设的发展需要，必然要改变目前以铁道部负债为主的融资模式，充分打开市场化渠道，鼓励和吸引社会资金流入。2010 年 5 月出台的《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》中明确提出：要进一步拓宽民间投资的领域和范围，鼓励民间资本参与交通运输建设，即抓紧研究制订铁路体制改革方案，引入市场竞争，推进投资主体多元化，鼓励民间资本参与铁路干线、铁路支线、铁路轮渡及站场设施的建设，允许民间资本参股建设煤运通道、客运专线、城际轨道交通等项目。探索建立铁路产业投资基金，积极支持铁路企业加快股改上市，拓宽民间资本进入铁路建设领域的渠道和途径。铁道部于 2012 年 5 月出台了《铁道部关于鼓励和引导民间资本投资铁路的实施意见》，就民间资本进入铁路领域、参与建设铁路项目等方面提出了相关的实施意见，明确鼓励民间资本投资参与建设铁路干线、客运专线、城际铁路等。2012 年 7 月，国家发展和改革委员会 (以下简称国家发改委) 发布了《关于利用价格杠杆鼓励和引导民间投资发展的实施意见》，提出健全铁路特殊运价政策，对民间资本参与投资建设的铁路货物运输制定特殊运价，按照满足正常运营需要并有合理回报的原则，并充分考虑社会承受能力，合理确定特殊运价水平。同时，国家发改委也鼓励地方政府以城际铁路物业开发模式来吸引包括民营资本在内的企业参与或控股城际铁路建设。一些地方政府建议国家支持地方政府搭建铁路建设融资平台，作为吸引民间资本参与铁路建设的配套措施。2012 年初广东省出台了《关于完善珠三角城际轨道交通沿线土地综合开发机制意见》，尝试以地养路的模式为铁路建设集资。

鼓励引导民间资本应采取以下主要措施。

（1）按照平等准入和待遇公平的基本原则，保证市场环境的平等性，既对铁路行业投资的禁止区域做出明确规定，又符合国家放宽市场准入要求，积极建立一种有利于吸收民间投资的政策和机制。制定《铁道部关于鼓励和引导民间资本投资铁路的实施意见》的配套制度和政策措施，在运输资源分配、收入清算、服务质量及安全监督等方面建立规章制度，并建立相应的投资保障机制和相应的资本进入渠道和平台，为各类投资者创造平等的政策环境。进一步完善合资铁路运营分配方式、投资风险控制、重大责任制度等，加大对重大铁路建设项目的审计监督工作和执法检查工作，保护投资者的合法权益和切身利益。进一步完善铁路价格形成机制和健全铁路特殊运价政策。在提高铁路运输成本核算透明度的基础上，以成本为基础，根据铁路行业的特点综合考虑社会平均利润率水平等因素，合理确定铁路基准运价。对民间资本参与投资建设的铁路货物运输制定特殊运价，根据成本变化、运输市场供求关系采用相应的市场价格策略进行市场竞争，获取合理的投资回报。

（2）鼓励引导民间资本的具体措施包括设立和运作铁路产业投资基金、股票融资、债务融资、项目融资、融资租赁，以及土地和物业联合开发等，吸引民间资本投资铁路。其中：产业投资基金是一种按照约定的投资方向进行投资的利益共享、风险共担的集合投资制度，具体操作方式为：通过向投资者发行基金份额设立基金，委托基金管理人(托管人) 管理 (托管) 基金资产。设立铁路产业投资基金，可将有意投资铁路的机构投资者的资金汇集起来，形成较大规模的权益性投资资金，同时也使拥有大资金规模的社保基金、保险公司等机构投资者获取稳定的收益。2012 年 8 月 3 日，国家发改委印发《国家发展和改革委员会关于铁路产业投资基金筹备的批复》(发改财金 [ 2011 ] 1529 号)，同意铁道部开展设立铁路产业投资基金和铁路产业投资基金管理机构的筹备工作，铁路产业投资基金管理机构注册登记后，可以私募方式向工商企业、投资机构、银行、社保基金、保险公司等机构投资者募集资金。项目融资作为一种新兴的融资方式，是以某一项目为主体安排融资，主要是以该项目建成或运行后的收益和资产作为资信保证来融集资金，目前国际上比较常用的项目融资方式有 BOT 模式、TOT 模式、ABS 模式、PPP 模式。

3.2 深化铁路经营管理体制机制改革

铁路投融资问题最为根本的原因在于政企不分、政资不分，解决政企不分和政资不分的问题，就要彻底分离铁道部行政与经营职能、监管与经营职能，切实转变铁道部职能，确立铁路运输企业市场主体地位。铁路应加大自身改革力度，把推进投融资改革与确立铁路运输企业市场主体地位进行有机结合，通过有效的市场化运作，不断提高企业自身的经营管理水平，逐步增强企业自身的经济效益，为民间资本投资铁路树立投资信心。在确立铁路运输企业市场主体地位的过程中，铁路建设项目吸引社会资本的前提是应具有良好的经济效益，因此应争取政府在运价、税收等方面的政策扶持，从而改变现行的由铁道部负责筹措资金、组织建设和承担还贷责任的局面，逐步确立铁路运输企业投融资主体地位，建立市场化投融资制度和机制，吸引多元化投资主体，特别是引入包括国内外各类企业资本和私人资金在内的社会资本。多元化资本进入铁路投资领域后可以为铁路的发展带来许多好处，例如能够弥补政府资金投入的不足，解决铁路资金短缺的问题；有利于引入竞争，提高铁路投资效率和服务质量等。

深化铁路经营管理体制机制改革应采取以下主要措施。

（1）积极争取政府加大政策扶持力度，进一步完善铁路价格机制，从而使铁路运输企业真正能够通过提高经营水平和运输效率，增强盈利能力，吸引社会资本投入。此外，还应从税收、用地、贷款等多方面争取政策扶持力度，提高投资收益率，降低社会资本的投资风险，调动社会资本参与铁路建设的积极性。

（2）将在建的铁路建设项目和已经投入运营的线路按照一定标准划分成公益性和经营性两大类，经营性项目或线路一般来说运量较大，经济效益较好，具备吸引社会投资参与的条件，这些项目可由市场机制进行调节，铁路运输企业可以通过合资修路、发行股票、发行债券、利用外资、贷款、融资租赁等方式吸引多元化投资主体实现多元化融资。