文◎冉孟辉 钟文华 王远伟

社会管理创新的法治保障

文◎冉孟辉*钟文华**王远伟***

社会管理创新法治保障的重要性，可从三个方面理解：第一，社会管理创新法治保障是当前社会的迫切要求。近年来，社会矛盾的变化呈现出三个特点：一是民众表达内容的多样化；二是民众要求目标的具体化和权益化；三是民众要求的渠道多样化，网络的作用日益突出。这三个特点是我国目前主要矛盾的集中反映，原来的社会管理方式已不适应解决这些社会矛盾。因此，在理论和实践上对社会管理创新，并且走法治化的道路，才能实现社会管理的最终目的。

第二，社会管理创新法治保障是实现人民利益的重要基础。经济转型和社会发展导致社会利益格局多元化，要让这种多元利益格局成为推进社会发展的动力，需要在法律上明确利益主体的法律地位，确立利益竞争规则，健全利益保障机制。这些保障机制包括：利益协调机制、诉求表达机制、矛盾调处机制、权益保障机制等，归根结底是法律保障机制。推进社会管理创新实质就是实现法律制度的创新，而不是通过单一的政府管制或干预能够实现的。法治环境中的社会管理通过公平正义保护人民群众利益，这正是社会管理创新所追求的目标。

第三，社会管理创新法治保障是社会管理工作深入持久开展的源泉。用法治化手段保障社会管理创新具有以下优势：一是可以避免创新的随意性，减少和避免侵害人民群众利益的发生；二是可以保障公民参与权的实现。社会管理，归根到底是对人的管理和服务，与人民群众的利益紧密相关。如何引导、动员广大人民群众和各类社会组织积极参与到社会管理中来，需要在法律层面予以明确；三是可以有效推广社会管理创新成果、经验。法律具有普遍约束力和强制力，通过法律手段将社会管理创新的方案、经验、做法固定下来，可以减少创新的阻力；四是可以增强对未来预期的安全感。由于法律具有较高的稳定性，通过在社会管理领域加强法治建设，使社会主体不必担心因政策的不稳定性带来的风险。

2011年2月25日，周永康同志在人民大会堂主持召开中央社会治安综合治理委员会全体会议并讲话，他强调指出，加强和创新社会管理要在完善制度上下功夫，认真梳理亟需制定和完善的政策法律制度。［1］因此，社会管理模式的转变必然要求产生与之相适应的法律、法规，特别是创新社会管理手段必须依靠法律作后盾，形成长期有效的机制、模式。否则，再好的创新也只能是昙花一现，影响社会管理的效果。

一、在立法层面保障社会管理创新

立法具有广泛的约束力，社会管理领域立法完善与否关系到社会的整体权益，“良法”是社会管理创新的基础。我们党和政府之所以将法律建设放在社会管理建设中的重要位置，这是由我国现在所处环境的阶段性特征决定的。我国正处于经济社会发展的战略机遇期，同时也是最容易引发社会问题的社会转型期。当前阶段社会转型尚未完成，社会活力迸发的社会问题也正不断出现，法律调整各种关系的难度也越来越大。不同社会群体的利益需要平衡、协调，法律建设工作任重道远。我国有关社会管理的法制建设还显得比较滞后，有些领域还存在着一些法律空白。法律上的缺失正在成为阻碍社会管理创新深入推进的重要因素。在这种形势下，通过法律建设来加强和创新社会管理并由此促进社会和谐稳定至关重要。［2］

第一，关于“流动人口”立法亟需创新。我国关于流动人口的法律法规、条例大多是计划经济时代出台的，并且带有鲜明的时代特征，其核心主要体现了政府部门管理的利益，其内容多以限制性规定为主。由于当时流动人口大量增加、并且违法犯罪人中流动人口所占比例连年攀升，因此导致有关流动人口权益保障方面的规定不多甚至没有。近年来随着社会的发展以及进城务工农民工的增多，国家对流动人口管理的相关政策作了调整，但该方面的法律、法规仍与社会的发展不相适应。目前对流动人口的管理多是地方性法规、地方政府规章的规定，缺乏全国统一的管理标准，直接导致地方性差异，致使流动人口管理存在不公现象。因此，应由全国人大或常委会制定一部统一的 《流动人口管理法》，完善流动人口管理法律，规范管理行为。另外，在加强流动人口管理的同时，还要将其享有的权利和应该履行的义务以法律形式予以明确，使流动人口正确行使个人权利、履行个人义务。严禁相关政府部门从本地区、本部门利益出发，出台对流动人口就业、子女入学等方面带有限制性、歧视性政策，使流动人口能真正享有宪法和法律赋予的各种权利。［3］

第二，关于“特殊人群帮教”立法亟需创新。中央综治委2004年下发了 《关于进一步加强对刑满释放、解除劳教人员安置和帮教工作的意见》，进一步加大了安置帮教工作力度，但其规定过于原则，可操作性不强。另外，特殊人群帮教安置的立法也主要以地方立法为主，约束力非常有限。鉴于安置帮教工作的长期性、复杂性，应对安置帮教工作进行统一立法，通过法律法规将释解人员的权利、义务明确规定，将有关部门承担的帮教职责以及所应承担的法律后果明确规定下来，做到依法安置、依法帮教。

第三，关于“自治组织和社会组织”立法亟需创新。随着中国城乡建设的飞速发展，居民、村民委员会在城乡社区建设中的地位、作用、职能都发生了巨大变化。由于近年来工业化、城镇化、市场化的影响不断加深，实施居委会、村委会组织法的环境更是发生了深刻的变化。这使得居委会、村委会组织法的部分条款已无法适应现实的需要。由于法律滞后，使得目前城乡社区建设无法跟上经济社会的发展变化，直接影响其作用的发挥。整合居民委员会、村民委员会、社区等社会管理的基层组织，才能更充分地保障基层群众自治的权利和促进城乡社区更快地发展。［4］社会组织是一个成熟社会政治架构中的重要组成部分，既是联通政府和企业的桥梁与纽带，又是社会多元利益的协调机构。目前，中国已有的社会组织法律法规，总体看来，还存在许多空白以及严重的滞后性。鉴于此，从法律制度上支持和规范社会组织的发展，改善社会组织的生存和发展空间，进一步明确和规范社会组织，让其成为一支独立于政府与企业之外的相对独立的社会力量，增强社会管理和服务功能，［5］有必要制定一部综合性社会组织促进法，以法律形式促进各类社会组织创新管理，拓宽服务领域，实现健康发展。

第四，关于“社会法”立法亟需创新。社会法一般指的是维护社会公共利益的法律。相对而言，我国的社会法立法起步较晚并且当前社会管理领域的立法，占全部法律的比重仍然较低。相对于广阔多变的社会管理领域，对法律法规的需求来说，我们在社会管理方面的立法已经明显滞后，有些领域甚至是空白。当前需要加快社会领域一些基本法律如工资法、集体劳动关系法、社会救济法、社会福利法、新农村社会保障体系等法律的制定。

第五，关于“金融秩序监管”立法亟需创新。［6］金融秩序的监管关乎着国家的经济命脉，也关乎着每个人的经济生活，监管不善将导致毁灭性打击，如2011年9月17日美国民众爆发的“占领华尔街”抗议活动震惊全世界，用美国总统奥巴马的话说是他们国家的金融秩序监管出了问题。因此，我们要吸取经验教训：一是要加强商业保险的监管立法。如现在很多保险公司，在农村地区大力销售各类商业保险。许多商业保险合同中存在不当免责和陷阱条款，广大农民法律意识不强，对这些条款没有甄别能力，他们也没有能力去区分社会保险和商业保险的区别。但是，一旦发生保险事故而得不到适当理赔，就会诱发新的社会矛盾；二是要加强对于金融担保公司、地下钱庄的监管立法。目前，我国的民间融资活动极为活跃。“民间借贷和融资是一把双刃剑”，民间融资一方面为中小企业融资提供了不可缺少的替代作用，另一方面，也容易引发欺诈和各类犯罪，甚至影响到金融秩序和社会稳定。因此，党和政府高度关注金融秩序的监管，但是配套的法律法规有待于尽快完善与健全。

第六，关于“网络信息管理”立法亟需创新。虚拟社会是公民参与社会管理的重要渠道。社会管理方式创新，可以很好地通过利用虚拟网络来实现。可以说，网络已经成为意见的集散地、舆论的放大器。虚拟网络具有不可比拟的覆盖率和快捷性，网络已经成为民众交流、商业合作、信息服务等活动的一个重要平台。截至2010年6月30日，我国网民达4.2亿人，网民普及率达到31.8%，超过了全球平均水平(据2009年年底调查为21.9%)，中国现有五百多万个网站。互联网用户中，80%属于18至35岁的青少年。互联网的信息自由推动了社会进步，有利于揭示事实真相，同时互联网也为中国带来了非常独特的难题。利用网络有效开展社会管理和协调，是顺应时代潮流的一种创新之举。但我国目前与虚拟网络领域相关的立法还不多，尤其是对公民隐私权保护、电子商务、青少年保护等方面的相关规定更是不足，尽快完善立法惩治网络虚拟社会违法犯罪，刻不容缓。

第七，关于“地方社会管理法律建设”亟需创新。［7］社会管理中法律建设不仅仅需要在国家立法层面进行，地方上也需要加强。地方上要围绕加强和创新社会管理亟须的基础性法律法规和政策措施，深入开展调查研究，及时提出地方立法、政策建议，积极推动有关法律法规和政策措施的出台，不断完善社会管理地方法规、规章，将社会管理纳入法治化轨道，保障社会稳定和谐。

二、在执法层面保障社会管理创新

执法创新是社会管理创新的重要内容，关系到社会公平正义以及社会的和谐稳定。行政机关作为执法机关，承担着社会矛盾和纠纷化解、处理的职责，是社会管理的重要主体，因此，行政权力行使的好坏直接关系着社会管理的成败。这就要求社会管理创新必然依法行政，在宪法和法律允许的范围内严格依照法定权限和程序行使权力、履行职责，推进政府管理方式创新，加强行政决策程序建设，切实把政府职能转变到经济调节、市场监管、社会管理、公共服务上来，着力保障和改善民生；要改变单纯依靠行政命令手段管理社会的方式方法，更加注重运用行政指导、行政合同、行政协调、行政资助等柔性的管理手段管理社会，能够运用说服教育等柔性管理手段实现管理目标的，就不用强制性的刚性管理手段；要改变公民参与社会管理热情不高、经验不足的局面，合理搭建有效的官民互动平台和途径；要尽量避免社会管理“运动化”、“一哄而上”的状况发生，建立适合当地实际的社会管理常态化、规范化机制；要改变社会管理的信息和资源不够公开透明以及社会管理手段存在“行政方法不能用、经济方法不好用、法律方法不会用、思想教育不顶用”的局面，综合运用行政、经济、法律、政策、道德、科技等多种手段进行社会管理，使得行政机关执法创新，以保障社会管理创新。

三、在监督救济层面保障社会管理创新

社会管理创新不可避免地会对公民权利产生影响，必须通过健全的监督救济制度加以规制、引导和纠正。在公共管理社会化过程中，政府应当发挥对于社会组织的扶持、培育功能，并按照社会组织发展规律对其施以有效监管。政府作为公共服务的委托者和管理者，策划、购买和监督社会组织提供专业的公共服务，掌舵而不划桨，授权而不必躬亲。但是，作为规则的制定者和执行的监管者，政府应当就社会组织所提供的公共服务效果承担责任。［8］政府应当严格遵照依法行政的各项要求，强化自身监督机制，健全行政程序，对合法的创新积极给予支持和肯定，对违法的创新通过事前审查、事中检查和事后评估等多种监督手段，及时发现并加以制止、纠正，防止危害结果的扩大。除政府以外的社会组织以及广大人民群众，要高度重视其作为社会管理创新的重要主体地位，赋予其更广泛的纠纷解决机制的选择权。要更加注重依法化解社会矛盾纠纷，完善行政调解制度，提高行政调解效能，完善行政复议制度，完善信访制度。各级政府对于依赖于行政规范性文件确立的社会管理创新方式，提出行政复议申请的，要及时立案审查，不当的要坚决予以撤销、改变或者完善。凡是与公民利益直接或间接相关的重大立法事项与行政决策，都要通过听证、协商、辩论、法律法规草案全民讨论等途径，直接听取公民的意见，使立法或者决策民主化、科学化、公开化。另外，民众还可以通过其他各种渠道向立法机关、行政机关提出建议和意见，定期不定期地评测政府的活动。

总之，社会管理创新必须着眼于国内外形势的新变化新特点，着眼于当前社会管理中的突出问题，在法治建设的框架之下，通过对社会管理体制和机制创新，维护公平正义。在社会管理创新过程中，不断适应新形势完善社会管理法律体系，健全社会矛盾纠纷解决体制，促进社会和谐稳定。

注释：

［1］《人民日报》2011年 2月 26日，第 001版。

［2］郑晓均：《创新社会管理与法律建设》，载《光明日报》2011年4月10日，第007版。

［3］田野：《浅析推进社会管理创新的法律适用》，载《当代法学》2010年第6期。

［4］宋振玲：《创新社会管理模式之推进路径与法律保障机制建设》，载《广西民族师范学院学报》2010年第6期。

［5］陈用龙：《深化社会管理创新的法治思考》，载《岭南学刊》2011年第1期。

［6］贾宇：《社会管理创新的方向是走向法治化》，载《法制日报》2011年5月11日，第009版。

［7］郑晓均：《创新社会管理与法律建设》，载《光明日报》2011年4月10日，第007版。

［8］马怀德：《加强行政法治 助力社会管理创新》，载《内蒙古日报》（汉）2011年5月20日，第010版。

*重庆市人民检察院第三分院党组书记、检察长，重庆市法学会刑法学研究会副会长［408000］

**重庆市人民检察院第三分院法律政策研究室主任［408000］

***重庆市人民检察院第三分院［408000］