郑振源

（中国土地勘测规划院，国土资源部土地利用重点实验室，北京100035）

土地管理制度改革涉及土地产权制度、财税制度、行政管理制度等多方面的制度安排，必须在社会主义市场经济体制的制度框架下，与土地产权制度、财税制度、行政管理制度等方面的改革协调推进，才能奏效，因此需要有全面、系统、科学的顶层设计和规划。

土地管理制度改革的核心是推进土地利用方式和土地资源配置方式的根本转变，从粗放型土地利用方式向集约型土地利用方式转变[1]，从土地资源计划配置向市场配置转变，而后者是前者的必要条件[2]。

土地市场配置是利用价格和市场机制来配置土地资源。市场要能发挥配置土地资源的基础作用，首先需要一个能真实反映土地资源稀缺程度的市场价格，这样的市场价格只有在开放、竞争、城乡统一而有序的土地市场中才能形成。因此改革的第一步是建立开放、竞争、城乡统一而有序的土地市场。为此需要进行以下改革：

1 转变政府职能，政府的职责是管理土地而不是经营土地

在现行的土地计划配置制度中，政府是土地资源的基本配置者，政府通过规划、计划的管控作用来配置土地资源。实行土地资源市场配置制度，市场是土地资源的基本配置者[3]，政府的职责是：制定市场运行规则，培育和完善土地市场；维护市场秩序，保证市场正常运行；弥补和纠正市场之不足。因此，需要转变政府职能，政府应放弃土地资源供给的垄断，改由市场为主供应土地；……