樊守政

(中国人民公安大学，北京，100038)

1996年开始实施的修订后《中华人民共和国人民警察使用警械和武器条例》 (以下简称《条例》)，至今已有15年之久。在这15年期间里，修订后的《条例》和《中华人民共和国人民警察法》(1995年2月)、《中华人民共和国枪支管理法》(1996年7月)以及《公安机关公务用枪管理使用规定》 (1999年)等法规，在规范武器使用、保护武器使用权和打击犯罪方面发挥了重要作用。然而，随着我国经济的快速发展，社会治安环境发生了深刻变化，犯罪形态越来越多的表现为犯罪主体的多元化、暴力化和恐怖化。在社会变迁的背景条件下，警察使用武器的几率增多，有关“武器使用”与“法律适用”方面存在的问题进一步显现，反映了这些颁布于20世纪90年代的法规与当前的社会治安现状之间相互碰撞的现实。鉴于此，本文在梳理这一矛盾关系的基础上，着重分析了当前我国警察“武器使用”与“法律适用”方面存在的问题。在参照其他国家和地区“武器使用”相关规定执行情况的基础上，就《条例》修改的基本理念及基本原则等问题提出了相应的观点，以供学界研究和参考。

一、调查的基本情况

为了提高研究的针对性和实效性，课题组主要采用查阅文献资料、调查问卷、访谈和实地调研等科研方法，围绕“武器使用”与“法律适用”这一核心问题，先后对在公安大学进行警务技能培训的广州班 (200人)、广西班 (82人)、河北省秦皇岛市公安局海港分局、公安大学07～08级部分专业在校学生进行座谈交流。2011年8月又赴重庆市公安局进行实地调研。期间共发放调查问卷400份，回收384份。座谈采用分组形式，并将此作为对问卷的补充。调研内容主要围绕警用武器的装备情况、培训情况、使用情况以及《条例》在实践中存在的问题等内容展开。为了研究的需要，笔者还同来访的美国洛杉矶警察局、新加坡警察及香港警务处的武器专家进行了深入交流。研究样本主要来国内外警察实战和培训部门，具有一定的代表性。

二、调查结果分析

《条例》是我国警察使用武器最主要的法律依据。然而，历经15年的跨世纪社会变迁，《条例》中有些条款已经难以与当前的执法环境相适应。《条例》的不完善和缺失不仅影响了我国警察执法工作的正常开展，也削弱了警察自身的保护力度。为了讨论问题的方便，本文将调查结果归纳如下:

(一)把握不准武器使用尺度。调查统计结果表明，有超过65%的受试者认为《条例》中有些条款难以与执法实践相适应，难以把握使用尺度。一是有些关键词过于模糊，难以准确判断。 《条例》第九条规定: “人民警察判明有下列情形之一，经警告无效的，可以使用武器。”对于“判明”的要求，其标准是警察个人的判断，还是最终的客观实际结果，法律规定的模糊性加大了警察使用后果的不确定性。比如“足以、紧迫、危及、可能、可以”等词过于笼统，从而导致警察尤其是经验不够丰富的年轻警察瞬间很难做出判断;二是个别规定较难把握。第九条第五、七款中“紧迫危险”一词，只知其意，难以瞬间判明或判断。第九款“聚众械斗、暴乱等严重破坏社会治安秩序，用其它方法不能制止的”，同样令人瞬间难以判断，事后难以评估。第十三款中对“凶杀”的理解同样存在歧义，从字面理解应为行凶杀人，是特指杀人，还是包括故意伤害，尚不明确;三是警械和武器的使用界限不明确。第七条第六款和第九条第十款关于“袭击”与“暴力袭击”的程度如何界定?暴力范围太广，太笼统，不够具体;四是武器使用的具体程序没有做出具体规定，只是做了原则性规定，这就使得警察在很多情况下无法对是否可以使用武器做出明确的判断，比如使用时机、射击的具体部位和伤害程度等。

需要特别指出的是，基层警察还提出了一些《条例》中未涉及的常见问题，如鸣枪伤人、无关人员不服从警察的命令、“飞车抢夺”、特殊人群(如残疾、醉酒、艾滋病、吸毒以及乞讨人员等)、被盘查对象不服从口头警告有袭警嫌疑的、犯罪分子虽然被控制却口头叫嚣、侮辱、威胁警察且不听从劝告的等等，诸类问题难以在《条例》中找到很好的解释。

(二)在管理使用武器中存在的问题。目前，基层公安机关在管理使用枪支中普遍存在“集中保管”的问题:有70%的人对此表示难以适应实战需要，一旦紧急用枪，民警无法及时取得枪支。主要原因有二:一是基层单位领导怕民警用枪，在心理上严重限制了民警用枪的积极性和主动性;二是片面理解“集中保管”的有关规定，机械、教条的执行公务用枪集中保管制度，将基层一线单位的枪支全部或绝大部分集中到区 (县)局机关统一保管，形成了事实上的“刀枪入库”，以“封存”代替“管理”的现象;三是枪支管理方式不适应一线需要。公安机关的枪支保管要求实行双人双锁保管，领取枪支必须两人同时到场。否则，一旦紧急需要用枪，民警往往无法及时取出武器，甚至贻误战机。

(三)害怕承担开枪带来的后果。在执法过程中，出于对自身和执法工作的需要，超过83%的受试者对佩带并使用武器表现出了有备无患的愿望，却又害怕因使用带来的责任和风险。一是在警察的权限中，使用武器是一种最为极端和严厉的强制手段。抛开使用武器的行为合法与否，开枪本身就存在误伤、误杀的可能性，引发的社会后果往往超出对受害人造成的伤害，此类受追究的案例不在少数。二是复杂的调查程序同样令民警对武器使用心生怵意。普遍反映内部制约警察的因素太多，无论使用武器对与错，难免要应付一大堆来自各级的调查。三是动辄媒体大肆报道并引发网民热议，加剧了警民之间固有矛盾的升温，增加了警察对武器使用的心理压力。［1］

(四)对警察开枪权保护力度不够。关于警察在使用武器过程中的权益问题，难以用问卷调查的方式体现出来。从座谈的结果看，普遍认为现行《条例》对警察使用武器的规定比较模糊，对警察权益保护性不强。主要体现在三个层面:首先是《条例》的性质属于行政法规，警察依照行政法规行使致命性强制力，违反了法律保留的基本要求和《立法法》的精神;其次是《条例》中有些条款已经难以与当前的执法环境相适应，不利于警察在某些特定情景下使用武器执行警务活动;第三是现行相关法律规范中只规定义务和责任，没有充分考虑“武器使用”的现实困境和警察自身权益问题。比如警察在执行任务中的防卫权等同于普通公民的正当防卫权，这对于警察职业来讲显然是不公正的。毕竟“武器使用”是在一种客观环境极其复杂、危险和多变的情景下发生的，即便处于精度射击训练的状态下也会出现脱靶的可能。然而，司法实践中却普遍关注使用武器防卫的时机、情节和损害程度，“不作为”和“使用武器不当”均承担法律责任。

(五)缺乏“武器使用”的必备基础。“武器使用”是一项要求较高的警务技能，不仅要掌握必备的射击技能，还要熟知相关法条的内涵与外延，才能准确判断使用武器的时机。《公安机关公务用枪管理使用规定》第十六条明确规定，对配备、使用枪支的人民警察必须进行专门培训考核，并对培训计划、理论考核和实弹射击数量提出了相应要求。本次调查发现，仅有55%的人能够熟练使用武器，但实弹训练的机会极少;40%的人反映“虽经培训，但不专业”;30%的人反映培训内容偏重技能，与法条脱钩。需要特别指出的是:仅有31%的人表示对《条例》等法规内容比较清楚，60%的人表示对法规内容的理解似是而非。统计分析结果表明:由于工作繁忙和重视程度不够，基层公安机关和培训部门难以提供专业、系统和长期的专业技能训练。对法条的生疏也就成为多数基层警察用枪不当或畏惧用枪的主要原因之一。

三、对策研究

通过调查统计分析表明，几乎98%的受试者能够对武器使用持谨慎态度，并无滥用武器的故意，甚者不惜献出自己宝贵的生命，体现出了较高的警察职业素质。遗憾的是社会变迁引发了许多新情况和新问题，相形之下《条例》中某些条款难以与之相适应，对此应当就以下几个方面的问题进行完善:

(一)明确“武器使用”的定义与范围。一是武器与警械的界定有待明确。《条例》第三条规定“武器是指人民警察按照规定装备的枪支、弹药等致命性警用武器”。但随着公安装备的发展，9mm转轮手枪橡皮弹和18.4mm防暴枪等已经装备公安机关，两者分别在5米和30米范围内完全可以致人伤亡，两者虽同属驱逐性、制服性用途，但是又具有一定的致命性，在使用时适用警械还是武器尚不明确;二是“武器使用”的外延有待明确。《条例》仅对“武器使用”做了部分规定，对于使用的外延却被立法所遗忘。“使用”应是广义上的概念，除“开枪射击”以外，还包括射击前的拔枪、举枪等环节，《条例》中却没有关于拔枪、举枪的条件和程序规定。而实践中，大多数滥用枪支的行为都是因为随意拔枪、举枪引发的。若不对此加以明确，就无法指导警察规范的使用武器。在这方面，香港警察有拔枪、据枪的事后报告制度，值得借鉴。①“Police General Orders”Chapter 29，，http://www.police.gov.hk/ppp_en/11_useful_info/pgo.html

(二)应明确“武器使用”的原则。我国宪法对保障公民的人身自由做出了保障性规定，这种理念反映在《条例》和一些地方不成文的做法中，普遍倾向于将“武器使用”界定在严重暴力犯罪范围内，使用武器带有明确的惩罚性——打击和震慑。以人质劫持案为例，有的地市为了防止此类案件蔚然成风，往往采取谈不下就断然击毙。即便是《条例》第九条十款出于防卫需要也不应夺其性命，此类击毙案例不在少数。显然与我国宪法对尊重和保障公民的生命权且不能妄加杀戮的理念相背离。香港警察使用武器必须体现“最低武力使用原则”，美国警察也遵循“致死强制力”和“非致死强制力”的规定。作为一种最严厉的执法手段，虽然英美法系与大陆法系存在差异，但对我国警察“武器使用”原则的确立具有一定的参考意义。

(三)“武器使用”情形有待进一步细化。具体到《条例》第三章有关“武器使用”的15种情景许可问题，应当紧密结合我国警察“武器使用”的实际情况，适度增补使用武器的具体情形，尽量减少模糊性用词，做出比较明确、适度的特定情形设定，提高警察在相应情形下使用武器的可操作性和合法性。比如前面提到的“判明”问题，对判明的理解应该是根据当时的情况做出正常人应该得出的判断，而不是等同于客观事实，这点在修订中或立法时应加以明确，并避免出现此类苛刻的用词。在“判明”标准问题上，美国财政部在使用致命武力政策中的“合理确信”原则值得借鉴。②The Department of the Treasury，Uniform Policy on the Use of Force，Treasury Order No1105 － 12，section(4)(a)(1995)美国警察决定是否使用武器，取决于当时的情景与所掌握的事实，而不是犯罪嫌疑人所犯罪行或不确定的猜测。这一判断标准既避免了警察使用武器的随意性和紧张状态，也降低了武器使用的模糊性和不确定性。

(四)完善“武器使用”管理制度。一是针对领导限制武器使用的现象和民警惧枪心理，在立法中应明确必须佩戴武器的情形，佩戴武器应视为一线警察执法的前提和保障。二是武器管理部门应正确理解武器集中保管规定，简化枪支领取程序，保障一线民警用枪急需。推行轮班用枪制度，从一定程度上保证民警执勤执法用枪的需要。三是严把“武器使用”培训关，注重法条、技能与案例相结合的培训原则，提高应对危险情形的能力;四是立法中应明确武器使用的主体条件，制定规范的用枪法律责任制度和武器使用监督管理机制。

(五)完善“武器使用”的审查规定。 《条例》第十四条规定了警察违法使用武器的法律责任。对警察责任的认定主要是根据调查报告，没有明确的采取客观化、情景化的审查方式，没有充分考虑当时特殊的情境，如警察的自然状态、警察和第三人对当时危险性的切身感受等。为了避免调查对象变成审查对象，建议在修订或立法中要明确考虑特殊情境这一变量，来认定武器使用的责任问题。

(六)明确“武器使用”是否合法的认定机构及善后处理机制。《条例》第十二条只规定警察使用武器后由“当地公安机关或者该人民警察所属机关接到报告后，应当及时进行勘验、调查，并及时通知当地人民检察院。”但对开枪是否合法应由哪个部门进行认定并未明确，对公安机关和检察院在调查中的角色分工也未进行明确。需要强调的是，《条例》未对“武器使用”的善后做详细规定。比如，受伤后的犯罪分子所需医疗费通常由开枪民警所在单位承担，由于未进行专门的财政预算，加大了单位的经济负担。再如，“武器使用”后与媒体的沟通机制情况，涉及到开枪警察与其亲属的受保护问题，这一点美国相关法规有着比较详细的规定。

(七)需要增补的其它情形。一是《条例》对该使用武器却没有使用及因管理原因没有武器可使用，导致贻误战机，致使国家、集体财产和群众生命财产安全蒙受重大损失的，应设立相应的惩罚规定;二是《条例》中规定武器使用对象是犯罪分子，针对“特殊群体”犯罪是否使用武器应做出明确规定;三是对动物、猛兽出现伤人，对公共安全造成危害的，是否可以使用武器未做出明确规定，建议在修订或立法中加以增补。

四、结语

“武器使用”既体现了人民警察的执法权，也涉及到诸多法定义务和责任问题，完善的法律规定是保障警察合法使用武器的主要路径。一是将《条例》并入《警察法》或出台新的关于“武器使用”的具体法律规定，以增强警察武器使用权的保护，抑制其自由裁量权的滥用;二是依据近年来出现的新情况和新问题，对相关法规做出补充，尤其注重“武器使用”层面的立法完善;三是我国“武器使用”的立法完善与制订应充分考虑行为对象的表现，并结合战术运用的需要，以增强“武器使用”的明确性、可操作性和可预测性。

［1］宫媛媛.用法律设定警察开枪权——专访清华大学法学院教授余凌云 ［J］.现代世界警察，2008， (9):11.

［2］高文英.“警察使用枪支的若干法律思考”［J］.中国人民公安大学学报，2009，(4):39.