江苏省水利厅副厅长 陆桂华

江苏省滨江临海，地处江、淮、沂沭泗流域下游，国土面积10.26万km2，境内地势低平，河湖众多，水网密布，水域面积约占16%。江苏又是全国经济社会较为发达的地区，2011年全省地区生产总值突破4.8万亿元，地方财政一般预算收入突破5000亿元。特殊的地理位置和经济社会的快速发展，迫切需要更高水平的水资源支撑和水环境保障。近年来，江苏省以治水新思路为指导，以落实最严格水资源管理制度为重点，加快推进水资源管理现代化建设。

一、水资源管理现代化建设的必要性和紧迫性

全面落实最严格水资源管理制度，加快推进水资源管理现代化建设，既是应对解决江苏复杂水资源问题的现实选择，是贯彻落实科学发展观、促进经济发展方式加快转变的根本要求，也是推动社会进步、建设生态文明、构建和谐社会的客观需要，更是实现经济社会可持续发展的必由之路。

（一）是特殊的省情、水情和工情的必然要求

水资源已成为战略资源的重中之重，与粮食、石油并称为我国的三大战略资源。江苏省是全国唯一拥有大江大河大湖大海的省份，水资源相对比较丰沛。但水资源时空分布不均，特别是随着经济社会的快速发展，工业化、城镇化步伐的加快，以及气候变化的影响，一些地区水资源短缺、水污染加重、水生态恶化等问题依然突出，成为制约经济社会可持续发展的重要因素。如果不改变这种状况，不采取强有力的刚性措施，水资源难以保障，水环境难以承受，经济发展难以可持续。这些都决定江苏必须从经济社会可持续发展的全局出发，进一步增强水忧患意识和水危机意识，从战略高度审视水资源问题，准确把握水利发展变化新形势，充分认识实行最严格水资源管理制度的极端重要性，以现代化的思路和手段破解这些矛盾和问题。

（二）是经济社会发展的客观需要

水是生命之源、生产之要、生态之基，既是支撑经济社会发展的保障，又对经济社会发展方式、规模具有制约作用。在水资源总量和水环境容量有限、用水需求不断增长、人民群众改善水环境的期盼不断增强的情况下，只有守住水资源管理的“三条红线”，让水资源要素在经济布局、产业发展、结构调整中成为重要的约束性、控制性、先导性指标，才能引导各地自觉转变发展方式，使经济社会布局主动适应水资源和水环境禀赋条件。当前，江苏省正处于全面建成更高水平小康社会、开启基本实现现代化新征程的关键时期，落实最严格的水资源管理制度，加快推进全省水资源管理现代化，是实现江苏水资源合理开发、高效利用、全面节约、有效保护和科学管理，支撑经济社会可持续发展的客观需要。

（三）是水利现代化建设的必由之路

江苏省在全国率先提出了实现水利现代化的奋斗目标，并成为全国水利现代化建设的唯一试点省份。江苏省委、省政府在《关于加快水利改革发展推进水利现代化建设的意见》（苏发〔2011〕1号）提出，力争通过5年左右的努力，初步建成现代化的水利综合保障体系，到2020年基本实现水利现代化。江苏省政府《关于实施最严格水资源管理制度的实施意见》（苏政发〔2012〕27号）要求，2020年前，以县（市）为单位实现水资源管理现代化。目前江苏全省正在加快推进水利现代化建设，水资源管理现代化是水利现代化的重要组成部分，直接关系到全省水利现代化建设目标的顺利实现。因此，必须要加快推进水资源管理现代化建设，以水资源管理的率先现代化保障全省水利现代化目标的顺利实现。

二、推进水资源管理现代化建设的主要举措

近年来，江苏省各级水资源管理部门以科学发展观为指导，积极践行可持续发展治水新思路，认真落实最严格水资源管理制度，优化水资源配置，强化水资源保护，推进节水防污型社会建设，取得积极成效。

（一）最严格水资源管理制度框架基本建立

法规制度基本配套。先后出台《江苏省水资源管理条例》、《江苏省湖泊保护条例》、《关于加强饮用水源地保护的决定》等地方性法规，建立健全水资源论证、取水许可、入河排污口设置论证、水资源费征收等制度。徐州、宿迁等地出台了地下水管理、水资源保护和供排水管理方面的地方法规或规章，水资源管理与保护的法规体系基本建立。“三条红线”制度初步落实。制定了水资源管理“三条红线”实施方案；经省政府同意，会同省发改委下达了各省辖市用水总量控制指标；建立了县以上行政区域和八大高耗水行业用水效率考核制度；向环保部门提出水功能区限制排污总量意见，水功能区水质达标率等纳入政府年度工作考核目标。考核奖惩制度初步建立。出台水资源管理和节水型社会建设考核办法，联合省发改委、财政厅每年下达目标任务并组织对地方政府考核，考核结果报省政府并通报各省辖市政府，对考核优秀地区进行奖励。

（二）水资源管理现代化试点建设有序推进

组织制定水资源管理现代化指标体系和指导意见，征求各市意见，并对部分典型县、市进行测评，进一步完善指标体系。组织开展全省水资源管理现代化试点建设，选择政府积极性高、基础工作好的地区开展试点，通过典型示范全面推进。强化规划引领，水资源综合规划、水源地安全保障规划获省政府批准；全面部署启动水中长期供求规划和水资源保护规划编制；指导有关市、县开展水资源综合规划工作，扬州、盐城等市水资源综合规划获市政府批复；积极开展再生水利用规划研究。

（三）节水型社会建设取得积极成效

积极推进试点建设。徐州市、南京市等国家级试点已创建完成，被授予“全国节水型社会建设示范市”称号；南通市、泰州市顺利通过水利部中期评估，南通市列全国第一名。省政府命名大丰、东海、高邮等11个省级试点为全省节水型社会建设示范市（县、市、区），形成不同类型的节水型社会建设模式。积极建设各类节水载体。累计建成节水型企业（单位）、灌区、社区、高校（学校）等各类节水载体1400多个，完成节水减排示范项目1500多项，形成年节水能力11.5亿m3。会同省教育厅基本完成全省节水型高校创建并进行总结表彰，全面启动节水型学校创建工作。国务委员刘延东专门批示要求“大力推广江苏节水型高校的经验”。强化部门协作。加强与省发改委、财政厅、教育厅、机关事务管理局和妇联等部门的协作，落实节水“三同时”、用水定额管理、节水载体考评等制度，发挥各自优势，共同推进节水工作。

（四）水资源保护工作不断加强

水源地保护继续深化。会同相关部门制定了水源地达标建设标准，由省政府办公厅转发；会同省住建厅、环保厅召开水源地达标建设推进会。徐州小沿河水源地实现封闭管理，水质明显改善；盐城的盐龙湖已建设并投入试运行，可以将水源水质改善1～2个等级。水功能区管理不断强化。完成国家重要水功能区复核，组织编制水功能区水质通报并向各级政府通报，建立水功能区考核机制。严格入河排污口审批管理，启动入河排污口监测。积极开展河湖健康评估。在开展河湖健康评价指标体系和方法研究的基础上，率先对全省主要河流和省管湖泊进行健康状况评估，并公开发布报告。地下水保护进一步加强，地下水位总体趋于稳定，超采区面积逐年减少。

（五）水资源管理能力逐步提升

信息化建设有序推进。全省水资源管理信息系统一期工程基本建成，应用系统已上线试运行；水利地理信息系统一期工程、水情自动测报和综合业务查询、实时雨水情分析评价等系统基本建成。两费征收进一步加强和规范。2011年水资源费和南水北调基金征收首次全面完成年度任务，宿迁、南通等市均超额完成年度征收任务。组织对工业园区、经济开发区“两费”征缴情况进行稽查审计，开展以打击非法取水、无计量取水、拖欠水资源费、非法设置排污口为重点的专项执法检查，取得显著成效。队伍素质进一步提升。铜山、东台、姜堰等首批8个水资源管理示范县创建完成，县级水资源管理能力进一步加强；多次组织开展水资源论证、水务管理、信息化等专题培训，提升业务管理水平。

（六）水务管理体制改革不断深化

加强对水利行业供水、排水和污水处理的指导，省水利厅充分加强水务管理力量，建立健全水务管理月报、年报制度，强化水务管理基础工作。全面加强县城以上自来水取水户和污水处理厂排污口的监督管理。全省已有70%的市、县建立水务管理体制，徐州市及所辖县区全部成立水务局，徐州市水务体制的实践经验得到《人民日报》等国家主流媒体的深度报道，2011年在全市部门评比中名列第一。宿迁市实施七堡引水、古黄河水景公园等工程，倾力打造城区优美水环境。水务一体化管理的体制机制优势正逐步显现。

回顾近几年江苏水资源管理工作，主要有三点体会：

一是重视程度前所未有。去年“两个一号文件”、“两次水利会议”都对水资源水文工作提出明确要求，今年国务院和省政府专门就实行最严格水资源管理制度出台文件；江苏省人大出台一系列水资源水文地方法规，省政府先后批准一批水资源水文专项规划。江苏省水利厅党组高度重视水资源管理工作，将水资源处编制由6人增加到9人，省水资源中心编制由12人增加到17人，体现了对水资源管理工作的高度重视，为做好工作创造了良好的环境和条件。

二是管理能力不断提升。全省水资源管理队伍不断壮大，业务能力不断提升，信息化水平不断提高；水资源管理工作范围不断拓展，水务改革不断深化；考核机制不断完善，初步形成多部门协作、全社会参与的工作机制；工作经费得到进一步保障，省级水资源费每年安排7000万元以上专项用于水资源管理工作，水资源管理设施和水平明显提升。

三是面临压力日益增大。领导重视、社会关注、群众期盼，既是做好工作的动力，更是新的要求。江苏水资源管理工作依然存在许多薄弱环节：“三条红线”的监测考核体系不够完善；部门职能交叉、体制不顺等问题依然存在；人员队伍素质有待进一步提升，特别是基层水资源管理专业人员不足、专业结构不尽合理的问题比较突出；水资源流域和区域管理如何相结合有待进一步探索。加之全球气候变化加大、水雨情复杂，水生态环境面临诸多新问题，迫切需要提高应对能力和管理水平。

三、加强水资源管理现代化建设的顶层设计

江苏作为全国经济社会较为发达的地区，水问题较其他地区更为复杂，在全面落实最严格水资源管理制度的基础上，必须提出更高的目标、落实更严的措施、实现更高的水平，把加快推进水资源管理现代化作为今后一段时期水利工作的重点任务，尽快实现水资源管理现代化。

（一）明确水资源管理现代化建设的目标

江苏省水资源管理工作必须以科学发展观为指导，全面落实最严格水资源管理制度，以实现水资源可持续利用和维护河湖健康为目标，坚持人水和谐治水理念，围绕水资源配置、节约和保护“三个环节”，通过健全制度、落实责任、提高能力、强化监管“四项措施”，严格用水总量、用水效率、入河湖排污总量“三项控制”，加快节水型社会建设，强化水资源行业管理和社会服务，促进经济发展方式的转变，实现经济社会发展与水资源和水环境承载能力相协调，走出一条有江苏特色的水资源管理现代化道路。

2020 年前，全省以县（市）为单位基本实现水资源管理现代化。一是围绕水资源配置、节约和保护，建立用水总量、用水效率、水功能区限制纳污“三条红线”。二是全面实行最严格水资源管理制度，建立健全用水总量控制、用水效率控制、水功能区限制纳污、水资源管理责任和考核等“四项制度”。三是加强水资源管理能力建设，在管理理念、管理队伍、体制机制、管理手段、基础工作等五个方面基本实现现代化。

到2020年，最严格水资源管理制度体系得到完善，水资源得到合理配置，城乡供水得到有效保障，用水总量控制在580亿m3以内，形成符合江苏特点的用水总量管理制度；全面建成节水型社会，万元工业增加值用水量降低到18m3以下，农田灌溉水有效利用系数提高到0.65以上，水资源利用效率达到中等发达国家水平，全面建成节水型社会；水功能区水质达标率提高到85%以上，河湖生态明显改善，饮用水水源地安全得到有效保障；各级水资源管理机构完善，管理网络健全，人员结构合理，管理行为规范，管理手段先进高效，实现全省水资源管理现代化。

（二）把握水资源管理现代化建设的重点

一是建设高水平的管理队伍。人才是推进水资源管理现代化的重要保障。管理队伍的素质和水平，直接决定了水资源管理工作水平。各级水利（务）局应当设立专门水资源管理部门和节水管理机构，建立办事高效、运转协调、行为规范的管理体系，切实履行水资源配置、节约、保护、管理等职责。采取引进与培养相结合的方式，积极组织专业培训、科研活动，鼓励通过各种途径学习，提升专业水平。要重视乡镇水利（务）站水资源管理能力建设，努力达到“六有”标准：有一名以上同志专职负责、有一间专门办公室、有一台电脑、有一组档案柜、有一套办公桌椅、有一套管理制度，建立健全水资源管理网络。

二是实行最严格的管理制度。认真落实《国务院关于实行最严格水资源管理制度的意见》、《省政府关于实行最严格水资源管理制度的实施意见》，建立健全水资源管理“三条红线”。首先，要加强水资源开发利用控制红线管理，建立覆盖省、市、县三级的用水总量控制指标体系；其次，要加强用水效率控制红线管理，通过全面节水、定额管理、水价改革和节水技术改造，遏制用水浪费，推进节水型社会建设；第三，要加强水功能区限制纳污红线管理，严格水功能区监督管理和饮用水水源地保护，推进水生态系统保护和修复，控制入河湖排污总量，改善水环境质量；第四，要落实严格水资源管理的保障措施，建立水资源管理责任和考核制度，健全水资源计量和监控体系，完善水资源管理体制和投入机制，健全政策法规和社会监督机制，努力建成符合江苏平原水网地区特点的最严格水资源管理制度体系。

三是建立现代化的体制机制。按照水的自然规律和经济规律，强化城乡水资源统一管理，完善水资源管理体制，对城乡供水、水资源综合利用、河湖生态保护和防洪排涝等实行统筹规划、综合治理。一要部门协调。水资源工作必须要充分发挥各部门的作用。要重视与发改、财政、环保、住建、教育等部门的协调配合，形成合力，共同推进。二要水务一体化。在现有水利投资渠道内，要加大对水务工作的支持力度；已实行水务改革的地区，要切实履行工作职责，发挥体制优势；其它地区要以水源地保护、再生水利用为切入点，抓住机遇推进水务改革。三要加大宣传。充分利用各种媒体，加大水资源工作的宣传力度，切实提高公众节约、保护水资源的意识。同时，更要重视向党委、政府领导宣传，争取领导支持，为工作开展创造良好环境。

四是建成现代化的管理手段。一要建立现代化的规划体系。加快编制各级水资源综合规划和水系规划、节水型社会规划、水资源保护规划、供水排水规划等专项规划，以现代理念引领水资源规划。二要建立信息化的管理系统。尽快完成水资源管理信息系统一期工程建设，并上线运行；新增取水项目均须安装计量设施，接入省水资源管理信息系统；用水大户安装取水远程监控系统，全省联网运行。尽快开展二期工程的前期工作，积极加快推进水资源和水文信息系统的有机整合。三要建立全覆盖的监测网络。按照“三条红线”监测考核的要求，科学布设水资源监测站网，对行政区域边界、重要河湖节点、水功能区、水源地加强监测，全面开展水量、水质、水生生物等监测。

五是建立现代化的监管体系。水资源管理社会性强，涉及面广，必须以现代管理理念为引领。一方面，要按照现代管理制度要求，强化水资源管理系统行风建设，规范管理人员行为，严格依法行政，妥善处理好严格管理与服务经济社会发展、改善民生的关系，既发挥水资源在调整经济结构、转变发展方式中的重要作用，又服务于经济社会发展大局，树立良好的社会形象。另一方面，切实做好水资源社会管理和公共服务，严格执行取水许可、水资源论证、入河排污口审批等制度，规范社会水资源开发利用行为，维护良好的水资源利用秩序