淮河水利委员会副主任 王 翔

实行最严格的水资源管理制度，是贯彻落实《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》和中央水利工作会议精神的重要组成部分。实行最严格的水资源管理制度，是解决淮河流域缺水问题的根本出路。实行最严格的水资源管理制度，对于推进淮河流域水利工作的新发展，对于促进淮河流域水资源管理的新跨越，对于保障淮河流域经济社会又好又快发展，对于提高淮河流域人民的幸福水平，具有深远的历史意义和重大的现实意义，应当是我们今后一个时期的工作重点。

一、实行最严格水资源管理制度的意义

《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》特别强调，要实行最严格的水资源管理制度，把严格水资源管理作为加快转变经济发展方式的战略举措。最严格的水资源管理制度是基于我国的基本水情和突出的水资源问题，面向未来经济社会发展的实践需求，以科学发展观为指导，统筹协调水资源承载能力、水生态与环境安全、经济社会科学发展用水保障关系，提出的一种新型的管理水资源的制度设计与安排。文件明确了水资源管理要凸显“最严格”制度，提出了水资源管理的“三条红线”，一是确立水资源开发利用控制红线，二是确立用水效率控制红线，三是确立水功能区限制纳污红线。严格实行用水总量控制，坚决遏制用水浪费和严格控制入河排污总量。文件还明确指出，要建立水资源管理责任和考核制度，县级以上政府主要负责人对本行政区域水资源管理和保护工作负总责。中央1号文件统一了全党关于水问题的思想，明确了解决思路。通过一系列的制度建设与科技手段，必将对我国水资源有效管理和保护，建设科学合理的水资源利用体系，提高水资源利用效率，起到深远影响。中央1号文件的发布对于实行最严格水资源管理制度具有划时代的意义，为水利工作和水资源管理明确了目标，指明了方向。

（一）实行最严格水资源管理制度是国家新时期水利工作方针的明确要求

尽管治淮六十多年来，淮河流域水资源开发、利用、配置、节约、保护和管理工作取得了显著成绩，但要看到，淮河流域水情复杂，水资源问题由来已久。特别是随着工业化、城镇化快速发展和全球气候变化影响加大，水资源面临的形势依然严峻，水资源短缺、水污染严重、水生态环境恶化等问题依然突出。2011年中央1号文件和中央水利工作会议，明确提出要把严格水资源管理作为加快转变经济发展方式的战略举措，把建设节水型社会作为建设资源节约型、环境友好型社会的重要内容。中央农村工作会议将实行最严格的水资源管理制度与实行最严格的耕地保护制度提升到相同高度，再次对实行最严格水资源管理制度提出明确要求。今年1月，国务院出台了关于实行最严格水资源管理制度的意见，对实行最严格水资源管理制度作出系统安排。我们要充分认识实行最严格水资源管理制度的重要意义，切实把思想、认识和行动统一到中央的战略部署上来。

（二）实行最严格水资源管理制度是解决淮河流域缺水问题的根本出路

淮河流域水资源短缺形势十分严峻。流域人口众多，耕地面积多，人均和亩均占有水资源量均不足全国的1/4。地处南北气候过渡带气候，水资源时空分布不均和变化剧烈，加剧了水资源开发利用难度。当前淮河流域正处于城镇化、工业化、农业现代化加快发展阶段，人口仍呈增长趋势，粮食主产区、城市和重要经济区、能源基地等用水增长较快，工程性、资源性、水质性缺水长期并存，加之受全球气候变化影响，水资源问题更加突出。只有实行最严格水资源管理制度，进一步加大水资源节约保护力度，加快推进节水防污型社会建设，才能破解水资源的瓶颈制约，以水资源的可持续利用保障经济社会的可持续发展。

（三）实行最严格水资源管理制度是转变淮河流域经济发展方式的必然选择

长期以来，淮河流域用水方式粗放，用水浪费、排放超标、开发过度在一些区域和行业相当突出，传统经济发展方式付出的水资源和水环境代价过高，单位GDP用水量和万元工业增加值用水量高于发达国家水平和世界平均水平，部分地区水资源开发利用已接近或超过水资源承载能力。转变经济发展方式，必须转变用水方式。只有实行最严格水资源管理制度，充分发挥水资源的约束性、控制性和先导性作用，利用水资源节约保护的“倒逼机制”推进经济结构调整和发展方式转变，才能更好地推动整个社会形成有利于可持续发展的经济结构、生产方式、消费模式，促进经济社会发展与水资源和水环境承载能力相协调、相适应。

（四）实行最严格水资源管理制度是保障淮河流域粮食安全的坚实基础

淮河流域是我国的主要农业生产基地之一，也是我国重要的粮、棉、油主产区之一。但是，淮河流域农业发展资源环境约束不断增强，保障粮食安全的水利基础亟待巩固。淮河流域人均耕地面积低于全国平均水平，耕地亩均水资源量只有全国平均水平的24%，人增地减水缺的矛盾十分突出，加之一些地方农业用水粗放，用水短缺和用水浪费现象并存，农业受制于水的状况将长期存在。保障国家粮食安全，关键在水，最根本的出路在于节水。必须在大力加强农田水利基础设施建设的基础上，实行最严格水资源管理制度，加快转变农业用水方式，建设节水高效现代农业。

（五）实行最严格水资源管理制度是保障淮河流域生态安全的关键举措

长期以来，淮河流域一些地方片面追求经济增长，对水资源和水环境缺乏有效保护，导致水生态环境持续恶化。淮河流域河湖生态用水仍有亏缺，平水年和偏枯水年河道内生态亏缺水量分别为14.0亿m3和34.6亿m3，引发的河道断流和干涸现象较为普遍。淮河流域地下水超采较为严重，现状超采面积为4.27万km2、引发的地面沉降面积2720km2、地面塌陷面积509km2、海水入侵面积1079km2。这种状况如果不尽快加以改变，水资源难以承载，水环境难以承受，人与自然难以和谐，子孙后代可持续发展将受到严重影响。必须实行最严格水资源管理制度，从源头上扭转水生态环境恶化趋势，加快建设资源节约型、环境友好型社会。

二、淮河流域水资源管理存在的主要问题

由于种种原因，淮河流域的水资源管理工作与实行最严格水资源管理制度的要求相比，还存在很大的差距，需要在今后的工作中下大气力解决。淮河流域水资源管理目前还面临着以下问题。

（一）缺水问题严重，供需矛盾突出

淮河流域地处我国南北气候过渡带，人均、亩均水资源占有量很低。受自然和工程条件的影响，淮河流域资源型、水质型和工程型缺水并存。由于水资源分布与流域经济社会发展格局不协调，加剧了流域水资源开发利用难度，使得淮河流域水资源供需矛盾十分突出。近年来流域内一些城市出现了不同程度的缺水，个别城市缺水形势严峻。随着淮河流域经济社会快速发展和城市化进程加快，水资源总需求还会增加，水资源短缺问题日渐成为制约流域经济社会发展的主要瓶颈。淮河流域又是粮食的主产区，粮食安全保障的压力与工业经济快速发展的需求进一步加剧了水资源供需矛盾。

小说中，基姆多次自问自己是谁——他渴望自由自在，从小便习惯了的生活，但是他所受的教育，以及与人相处时候收到的优厚待遇，又使他常常提醒自己是个“洋大人”。但是，吉卜林在《基姆》中想要传达的并不是反映在自己身上的两种文明的尖锐冲突，而是明确地表达了融合的愿望。小说第八章的篇首诗即为明证：

（二）利用效率偏低，节水意识不强

随着经济布局和产业结构的调整、技术创新、节水灌溉技术推广应用等，水资源利用效率虽有所提高，但与国际先进水平相比，淮河流域用水效率和效益总体较低，用水方式粗放、用水浪费等问题仍然突出。工业用水重复利用率偏低，万元工业增加值用水量是发达国家的几倍。在农业用水方面，渠系完好率低，工程配套差，水的利用效率不高，灌溉水利用有效系数较低。生活用水方面，节水器具使用率普遍偏低。另外，公众的水忧患意识不强，节水意识不高，对节水型社会建设的紧迫性和意义认识不足。

（三）水质急待改善，污染问题突出

随着淮河流域社会经济的迅速发展，城乡生产和生活用水量骤增，工业废水和生活污水排放量迅速增加，地表水污染不容乐观，水资源质量急待改善。淮河流域部分区域自然生态脆弱，不合理的经济社会活动及过度的水土资源开发，对生态环境已造成较为严重的影响，流域内一些河流现已长年断流，湖泊萎缩，生物多样性遭到破坏，河道生态状况亟待改善。地下水水质保护工作相对滞后，水资源保护能力建设有待进一步加强。水污染严重是当前淮河流域水资源保护工作面临的最大挑战。

（四）监控能力薄弱，管理手段落后

长期以来，流域机构在水资源管理工作上侧重于规划、政策、法规、监督管理等软件建设，而在监测、计量、信息化管理方面尚存在较大差距。水资源观测和监测的技术手段落后，硬件建设投入不足，增加了流域机构水资源管理的难度，也成为严格水资源管理的薄弱环节，这些都困扰着流域水资源的管理。目前淮河流域缺少必要的监控设备和监测手段，难以对省界断面和取用水户进行有效控制。农业用水和生态用水难以计量，水网地区的监测面临技术困难，地下水监测站严重不足，这些问题短期内难以完全解决，水资源监控能力建设面临严峻挑战。

（五）管理体制不顺，协调难度较大

在水资源管理体制方面，存在着水资源管理条块分割、相互制约、职责交叉、权属不清的问题。在水资源开发利用过程中，上下游、左右岸、干支流之间存在不同的利益需求，水资源管理工作需要协调的关系复杂，协调难度较大。取水许可和水资源论证越权审批、越权管理问题依然突出。流域与区域之间的事权化分不够清晰，既存在管理错位又存在管理越位，流域管理与区域管理机制尚不完善，水资源管理体制改革不到位。可见，现行的水资源管理体制和机制与实行最严格的水资源管理制度不相适应。

（六）基础设施薄弱，配置工程滞后

水资源配置最终依托水利工程设施。淮河流域水利工程老化失修严重，水资源配置工程建设滞后，尤其是两省交界之处缺少控制性水资源工程，这给流域水量分配及调度工作带来很大困难。部分地区供水和水源结构不合理，供水保障程度低，区域间水资源开发利用程度差别大，开发过度与开发不足并存，尚未形成水资源合理配置体系。

总之，淮河流域水资源管理问题突出，实施最严格水资源管理制度任重道远。

三、应采取的主要措施

实行最严格的水资源管理制度，就要严格实行用水总量控制、坚决遏制用水浪费和严格控制入河排污总量，坚持国家关于水资源开发利用、节约和保护并重的管理思想，研究制定水资源开发利用红线、用水效率控制红线和水功能区限制纳污红线。以取水许可总量控制为核心，抓好流域水资源配置工作；以提高用水效率为重点，推进流域节水型社会建设；以功能区管理为载体，做好流域水资源保护工作。淮河流域实行最严格水资源管理制度，重点需要采取以下措施：

（一）统一思想认识，明确思路目标任务

（二）抓好总量控制，制订水量分配方案

建立用水总量控制指标，包括地表水控制指标、地下水控制指标和区域外调入水量控制指标，鼓励开发利用中水、海水淡化等非常规水源。建立覆盖流域和省、市、县三级行政区域的用水控制指标体系。尽快制订《淮河流域用水总量控制指标实施细则》，组织和指导流域有关省开展用水总量控制指标细化工作，将总量控制指标逐级分解到各行政区域，建立覆盖流域和省、市、县三级行政区域的用水总量控制指标体系。

建立取水许可总量控制指标，根据水利部即将批准的流域取水许可总量控制指标，按用水类型将工业用水、农业用水、生活用水分别细化分解到各行政区，建立覆盖省、市、县三级行政区域的取水许可控制指标体系。对取水总量已达到或超过总量控制指标的地区，暂停审批建设项目新增取水；对取水总量接近取水许可总量控制指标的地区，限制审批新增取水；对突破总量控制指标和水功能区纳污能力限制指标的，核减其下一年度用水指标。

制订重要河流水量分配方案。在流域水资源综合规划基础上，尽快制定淮河、沂河、沭河、洪汝河、沙颍河、涡河、史灌河等主要江河、湖泊的水量分配方案。加大建设项目水资源论证制度实施力度，开展规划水资源论证、工业园区水资源论证工作。加强对水资源论证报告书的审查，联合有关部门严把建设项目审批环节，对未进行水资源论证的建设项目，不得审批取水，擅自开工建设或投产的，责令停止违法行为。进一步完善水资源论证报告书审查和资质管理制度，建立水资源论证公众参与制度。

（三）高度重视节水，努力提高用水效率

推进节水型社会建设，对地方开展的节水型社会建设试点工作进行技术指导和监督检查，配合水利部监督检查试点工作进展情况，牵头开展节水型社会建设试点城市的中期评估工作，研究编制淮河流域节水型社会建设“十二五”规划，充分发挥流域机构在节水型社会建设中的协调、监督、检查、督促作用。配合水利部完善国家有关用水效率和效益评价与考核指标体系，健全节水责任制和绩效考核制。加强用水定额和用水计划管理，严格限制水资源不足地区建设高耗水项目。推进节水技术改造，建设节水技术示范工程，组织开展关键和前沿节水技术的科研攻关和技术示范，增强节水领域自主创新能力。

（四）强化水域管理，牢固树立保护意识

科学核定水域纳污能力，提出限制排污的意见，从严核定水域纳污容量。提高流域重要河流湖泊水功能区的监测频次，推进水功能区评估考核。加强省界缓冲区水质水量监测、入河排污口监测工作，严格省界缓冲区入河排污口监督管理，逐步推进省界缓冲区入河排污口整治。严格入河排污口设置审批，加强入河排污总量监测，严格流域入河排污总量控制。继续开展淮河水污染联防和水污染事故应急处置工作，积极开展饮用水源地监测和监督检查，完善重大水污染事件预警预报系统建设，提高突发水污染事件快速反应能力和应急处置能力。强化饮用水水源区保护和监测，完善突发性供水安全应急预案，加快重要饮用水水源地综合治理，保障人民群众饮用水安全。继续做好淮河流域重要河湖健康评估试点工作，不断推进流域水生态保护和修复工作。

（五）建立监控系统，完善法规技术体系

建立流域水资源监测站网体系，特别是省界断面水资源监测站网，重点加强对跨省河流省界下泄水量的监测、跨省湖泊用水取水的监测，建立流域水资源实时监测控制系统和远程监控系统，同时建立流域省界控制断面计量与信息管理系统，提高水资源管理效率。当前尤为重要的工作是建立和完善小柳巷、王家坝等水资源自动监测系统，加强对淮河省界控制断面流量自动监测，实现水资源信息采集和传输自动化，以适应淮河流域水资源管理及水资源远程调度决策工作需要。

完善法律法规体系，抓紧进行《淮河法》、《淮河流域取水许可总量控制监督管理办法》等法律法规的研究和起草工作；修订《淮河水利委员会取水许可管理权限》，制订“淮河流域取水设施（工程）验收程序”、“淮河流域水资源配置与调度制度”、“淮河流域取水许可监督管理制度”等制度。配合有关部门完善有关取水许可管理、水资源论证、节约用水、水资源监测、计量用水、水资源统计、水资源信息化等方面的技术标准体系。

（六）加快改革步伐，创新管理体制机制

研究推进流域管理与区域管理相结合的水资源管理体制改革与创新，合理划分流域与行政区域在水资源管理方面的事权和职责范围，找准流域管理与行政区域管理的结合点，促进水资源流域管理与行政区域管理的有机结合。在流域层面上搭建由水利部或流域机构牵头，有关省及流域内用水户代表等多方共同参与的水事协商机构。加强流域水资源的统一规划、统一配置、统一调度。

（七）大力增加投入，加强配置工程建设

要充分利用中央1号文件的水利投入政策，大力增加水资源配置工程的投入。要切实抓好水资源配置工程建设，完善淮河流域水资源战略配置格局，在保护生态前提下，尽快建设一批骨干水源工程和河湖水系连通工程，提高水资源调控水平和供水保障能力。积极推进一批跨流域、区域调水工程建设，加快南水北调东线工程及配套工程、引江济淮、淮水北调工程及河道蓄水工程建设。加快省界断面控制工程建设，在水事纠纷频发的省界地区，在不影响河流生态的情况下，建设必要的水闸和控制口门，以控制和掌握引用水量。

（八）抓好科学调度，落实监督管理措施

制定重要江河、湖泊水资源调度方案、应急调度预案和调度计划，统筹常规调度和应急调度，优化各项调度方案，建立调度管理制度，在保证用水总量控制指标实现的同时，保障城乡生活、生产和生态用水需求。

按照实施最严格水资源管理制度需要，结合淮河流域实际，建立相关水资源管理制度，规范水资源管理行为。编制水资源管理制度及管理行为规范化建设方案，开展工作试点，启动规范化建设工作。强化监督管理，加大水行政执法力度。严格执行已有的涉水法规，重点加强流域取水许可监督管理、入河排污口审批等制度落实情况的专项检查，开展淮河流域水资源管理执法巡查，严厉查处违法取用水、破坏水资源等行为，做到有法必依、执法必严和违法必究。严格取水许可、水资源论证报告书、入河排污口审查审批工作，进一步规范水行政许可，坚决杜绝越权审查、越权审批现象发生