近年来，各地高度重视并着力推进城镇化发展，取得了显著成就，但长期存在的城乡二元结构矛盾一直未能有效化解。特别是城乡空间布局尚不合理、公共管理与服务的差距仍然较大，农民利益难以得到公平对待和合理保障，不仅制约了农村人口向城镇有序流动，削弱了农村发展的基础，而且影响到城镇化发展的可持续性。具体表现在以下三个方面：

一、规划缺乏统筹，体制不完善。

一是各类规划条块分割，缺乏统筹。经济社会发展规划、城乡建设规划、土地利用规划，以及各种专项规划分别由不同部门编制，城乡间、部门间、区域间规划不协调、不衔接和相互冲突等问题突出。二是产业和城镇规划布局混乱。市县乡镇村各级政府纷纷设立“开发区”、“工业园区”，导致产业发展分散，难以形成聚集效应。城乡结合部建设用地无序扩张，违法占用耕地，布局混乱、管理失控现象普遍存在。三是农村规划发展滞后。突出表现为技术、执法人员紧缺、经费紧张，规划难以落实到位，滥占土地、违章建设问题突出。四是规划的权威性和强制性不足。政府文件、领导指示干预规划的问题较为突出。

二、城市仍然是基本公共服务的重心。

当前，公共服务与资源配置仍然侧重于城市。一是城乡公共管理与服务机构的职能范围、人员编制、经费保障、技术水平等方面差距较大，面向农村的民政、扶贫、卫生、劳动、文化等部门的政策制度衔接不足，各种公共资源难以有效整合，难以下乡。二是农村基本公共服务的投入落后于城市，地方政府的配套补贴经常难以到位。三是城乡社会保障差距仍然明显。例如，新农合医疗保险仅为城镇职工基本医疗保险的筹资水平的11.8%；新农保基础养老金仅为每月55元, 不到全社会平均工资的2%。

三、进城农民市民化进程缓慢。

据全国“六普”数据，我国城镇化率已接近50%，保守估计“候鸟式”的进城农民约2亿。这种“伪城镇化”问题不逐步解决，依靠二元结构推进城镇化的体制就难以打破，通过损害农民利益发展城镇的格局就不可能破除。现在进城农民工大多是80、90后，追求平等的意识强烈，如果不尽快帮助他们融入城市，将可能产生严重的社会问题。除了与户籍绑定、城乡分割的医疗、社保等制度阻碍外，进城农民市民化还面临两个突出难题：一是城镇房价远远超出进城农民的负担能力。有调查显示，进城农民能够租、买单元房的只占12%～15%，大多数进城农民工住在不符合卫生条件的地下室、简易房中。尽管实施住房保障制度后，不少地方都表示对外来人口实行一视同仁的住房保障，但实际上并未完全落实。二是进城农民的承包地、宅基地和房屋缺乏市场化的退出机制，不能通过流转收益支持他们在城镇安家落户。

中国特色的城镇化道路，必须依靠城镇化和新农村建设双轮驱动。“十二五”期间，我国城镇化已步入稳速提质的关键阶段，为保证其健康、可持续发展，就必须突破就城镇论城镇、就农村论农村的 “二元”惯性思维，必须着力统筹优化城乡空间布局，合理规划城乡资源；统筹城乡公共管理与服务体系，逐步破除阻碍城乡人口流动的制约因素。

建议

以科学规划为统筹，为城镇化健康发展提供保障。

一是构建统筹的城乡规划体系。结合全国主体功能区规划的制定与实施和国土整治工作，以土地集约节约利用为理念，加强规划体制改革和机制创新，建立覆盖全域、城乡一体、多规协调的城乡规划体系；特别注重强化空间规划与社会事业发展规划的衔接，将农村公共服务、社会事业发展统筹纳入规划体系。二是统筹做好产业与城乡发展规划。打破行政区划约束，科学合理地规划产业、城乡发展的空间布局，促进土地适度规模经营集中，引导农民向城镇和农村新型社区集中；强化对城乡结合区域的统筹规划和管理，控制城市扩张的边界和形态。三是加快新农村规划建设。引入成都等地的经验，在农村规划建设中实行村民参与的“协商式”和“弹性规划”，推广招募专业规划师驻镇入村的乡村规划师制度。四是农村土地整治和城乡建设用地“增减挂钩”应紧密结合多类规划，征询和尊重民众的意愿，坚持宜聚则聚，宜散则散的原则，结合产业和人口等要素优化配置，因地制宜地进行，避免在“撤村并居”中赶农民上楼引发矛盾。五是强化规划的权威性和问责机制。完善规划制定与变更的多元参与机制，保障人大监督、专家审查、民众知情和监督的权利。

促进城乡基本公共服务均等化，加大公共资源配置向农村的倾斜力度。

一方面要从国家层面深化教育、医疗卫生、社会保障等体制的改革，另一方面要建立城乡统一的基本公共服务体系，同时加大公共资源配置向农村的倾斜力度。为此，一是鼓励地方创新城乡公共管理体制。一些地方的经验值得推广，例如对规划、住房、卫生、社保等部门实行城乡贯通的“大部制”改革，实现基本公共服务与行政管理的城乡一体化，有效解决“管理不出城”问题；细分农村公共管理与服务的内容，并明确界定和落实各级政府的权责,等等。二是各级政府应明确规定对农村基本公共服务的投入增速要高于城镇。以成都为例，2002年至2010年，该市财政对“三农”的投入增长了31倍，同时将村级公共服务和社会管理支出纳入财政预算。三是社会保障应切实坚持 “低水平、广覆盖、可持续”的原则，加大向农村倾斜的力度，适当控制城镇特别是大中城市医疗保险和养老保险水平提高过快的趋势；统筹规划社会保障制度，避免各地保障体系碎片化和城乡差距进一步拉大。

加快推进户籍制度改革，落实进城农民的市民化待遇。

成都率先放开户籍限制的经验表明，改革户籍制度在保障城乡居民平等享受各项基本公共服务的同时，并没有给城镇造成如就业压力骤增、公共服务供给不足等问题，说明放开城镇户口、进城农民市民化的条件已基本成熟。目前的障碍主要是人口流入城市不愿与外来人口分享公共资源。因此，户籍制度改革必须依靠中央下决心统筹推进。建议规定除特大城市和个别大城市外，应逐步放宽进城落户条件，凡进入城镇的农民，只要有正当职业并缴纳各项社会保险一定年限，有符合标准的住房（包括租房），应登记为城镇居民并享受同等待遇。

针对进城农民市民化面临的住房和土地退出的问题，建议：一是继续加大城镇保障性住房特别是公租房和廉租房的建设力度，切实将符合条件的进城农民纳入城镇住房保障体系。二是研究制定农村土地的市场化退出机制，并逐步统一城乡住房制度，使进城农民在自愿的前提下，可以通过流转承包地和出售农村房屋获得在城镇安家落户的原始资本。