住房问题是重要的民生问题。为低收入住房困难家庭提供住房保障，是各国政府履行社会管理和公共服务职能、完善社会保障体系的重要内容。近年来，中国政府加大力度推进保障性安居工程建设，把住房保障作为重要的民生工作来抓，千方百计解决低收入居民的住房困难。

根据国家“十二五”规划，到2015年全国将建设保障性住房3600万套（户）以上，实现全国保障性住房覆盖率达20%城镇家庭的目标。要完成如此大规模的保障性安居工程任务，目前的资金和政策支持力度是不够的。其中，资金问题是保障性住房建设的首要问题，住房保障的有效性在相当大的程度上取决于资金来源和运转的可持续性。需要为保障性安居工程推进提供“量身定做”的金融支持政策和产品，以发挥市场机制的作用，广开渠道筹集住房保障资金。

一、当前住房保障融资的主要问题

目前，各地的保障性住房项目大都由地方政府融资平台向银行贷款进行开发建设，地方政府融资平台债务负担较为沉重，正在进行规范调整。房地产市场的下行调整，使得以往地方政府通过土地出让收益平衡公共事务支出的做法难以为继。受地方政府注资能力不足的影响，融资平台的担保抵押能力下降。加之地方政府融资平台其他的刚性融资需求，融资平台为保障性住房建设筹资的能力受到很大影响。政府融资平台公司的担保能力不足，影响了金融对保障性住房建设支持的可持续性。

由于保障性住房实行政府定价、限价，利润微薄甚至没有利润，难以像一般商业项目一样产生较好的利润回报。即使有利润，比如公共租赁住房，实现回报的周期也很长，低微的收益难以有效覆盖风险和成本。在目前的政策、制度设计下，金融机构有限的信贷资源，只会优先配置到收益相对高的项目上，很难向低收益的保障性住房建设项目倾斜。

二、住房保障融资的国际经验

目前国际上起步较早、发展较完善的住房保障融资途径和手段主要包括：

1.政府财政支持。一是政府将保障性住房开发建设资金和租金补贴纳入财政预算，在大部分国家，这是住房保障资金的主要来源，是政府调控保障性住房建设规模、推进住房保障体系建设的普遍手段。二是政府通过税费减免或税费返还等方式，对保障性住房建设提供间接资金支持。比如英国政府给予低收入群体的租金补贴和住房开发企业的各项优惠，占到政府每年财政支出的约5%。

2.金融机构提供优惠贷款。金融机构向从事保障性住房开发的企业或非盈利机构发放长期、低息贷款，提供充足资金支持。政府对金融机构给予财政贴息或其他优惠。

3.地方债券筹资。政府采用发行债券方式为建设保障住房募集资金，债券的还本付息由地方政府房产部门收取的租金作保证，并可享受地方政府信用等级，因此能有效募集资金，带动各类社会资本参与投入。比如法国60%以上的地方政府采用发行地方债券的形式募集资金用于低收入家庭住房的建设，是其主要的融资渠道。

4.发行房地产信托基金（REITs）。企业通过发行股份或收益凭证吸纳投资者的资金用于建设保障性住房，并由专门投资机构进行房地产投资经营管理，实现增值目的。房地产租金、房地产抵押贷款和抵押贷款支持证券（MBS）收益是REITs的主要收益来源。2005年香港领汇REITs在港交所上市发行，汇集社会闲置资金200亿港元，成为香港政府公屋建设资金的重要来源之一。

由于各国经济模式、制度不同，社会历史文化背景各异，支持住房保障的方式也不同，但是都有“量身定做”的融资和贷款支持制度和政策安排。

● 日本住宅金融公库（以下简称“公库”）是日本政府为解决住房问题专门成立的政策性金融机构，由政府全额出资，每年政府在财政投融资计划中决定当年的贷款额和预定贷款户数。由于公库以低于财政投融资借款的利率进行贷款，中央财政还为公库提供相当于利率差额的补助金。公库对购买大型住宅和高收入者与中低收入家庭实行区别对待的政策，后者将享受到更优惠的利率。凡居民购买的住宅在国家规定标准之内的，均可以向住宅金融公库申请低息贷款，平均利率比商业银行低30%左右。由于公库及其金融支持，有效地促进了日本中低收入阶层住房问题的解决。

● 澳大利亚银行对中低收入家庭购、建房提供长期、优惠利率，贷款期限放宽至35～40年，利率低于正常房贷利率的0.5～1个百分点。降低中低收入家庭贷款的首付款比例，同时实行住房贷款利息收入扣除制度，允许借款人所支付的住房贷款利息冲低个人所得税基数。

● 法国实行住房贷款担保政策，建立住房贷款担保基金，要求所有发放零利率贷款的银行成为基金股东，政府对基金提供反担保，当担保基金破产时，政府负责偿还基金担保的债务。法国政府对住房储蓄账户进行奖励，允许月收入不超过2万法郎的家庭申请零利率贷款。

● 美国联邦及州政府为鼓励房地产开发企业兴建供低收入家庭租用的住房，向符合规定的项目实施主体发放税金信用证，减免其部分税金。全美每年为该项计划提供约30亿美元的财政补贴，部分项目的税金减免额甚至达到住房建设成本的50%以上。美国住房保障支持政策还包括规定收入低于当地平均水平80%的家庭可向政府申请住房补贴，将家庭收入的25%支付房屋租金，不足部分由政府支付。

● 西班牙政府对补贴购房者的银行实行贴息，并对购买保障性住房的个人给予7000～10000欧元的首付款补助，对于困难家庭的租赁和住房贷款给予财政补助。

● 德国对住房储蓄实行免税和奖励政策，规定首次签订住房储蓄的住户，凡家庭达到1600马克(单身800马克)，政府给予10%的奖金。

● 英国的住房贷款贴息制度，对限额内抵押贷款购买第一套住房的住户，减免住房抵押贷款所需要支付的税收。

三、为住房保障提供“量身定做”金融支持的建议

1.建议设立政策性住房金融机构。为有效实施住房保障的“十二五”规划，建议设立专门的政策性住房金融机构，在改革现行住房公积金制度的基础上，运用政策手段鼓励住房储蓄，采取专门办理住房保障贷款等业务的方法，对建设保障性住房的公司和住房保障对象给予融资和贷款支持。

2.建议明确金融支持刚性规定。也可以在既有金融机构框架下，明确金融机构支持住房保障的刚性责任。建议人民银行把金融支持住房保障情况作为重要的考核指标，明确银行业金融机构每年必须拿出一定资金，以优惠利率发放保障性住房建设贷款，中央和省住房保障补助资金用于这部分的贷款贴息。

3.建议提供长期、低息乃至无息金融支持产品。保障性住房如公共租赁住房，在政府提供土地优惠、税费减免后，建设单位可以保本，还会略有利润。但问题在于实现回报的周期长，利润微薄，因此要为保障性住房建设提供“量身定做”的金融支持产品，提供长期、低息乃至无息的住房保障贷款，吸引社会资金的积极参与，有效实施保障性安居工程计划，让中低收入住房困难家庭尽早“住有所居”。