王立华，史维东

（1.通化市农业技术推广总站，吉林 通化 134001；2.通化市特产技术推广站 ）

在推进事业单位改革中，国有事业型种子公司（简称“国有种子公司”）的当事者们似乎再次看到其自身未来的希望，热切地企盼着改革的到来，以解决其最终出路问题。如何抓住事业单位改革契机，彻底解决国有种子公司历次改革中所遗留的问题，是种子事业面临的又一重大课题。

1 国有种子公司的形成发展及其改革经历

1.1 国有种子公司的形成发展

国有种子公司是在改革开放后，国家按照“四化一供”的方针，以建国后长期存在的“四自一辅”的种子站为基础成立的归由农业部门主管的差额事业单位，其职能是按照政府指令性计划为农民提供各类农作物优良种子，国家给予其县域内统繁专营保供、无偿提供基础设施、财政专项补贴、政府调控价格、微利保本或略有盈余等优惠政策。

国有种子公司属社会服务组织，其职能具有极其显著的社会公益性，经营不以赢利为目的，但实行独立核算。这一体制在改革开放初期农村家庭联产承包条件下，一度曾为“三农”发展和种子事业做出过不可磨灭的卓越贡献。同时，又因那一时期在这一体制下集聚了大批优秀种业人才，成为今日我国现代种业建设发展的一支重要奠基力量。

国有种子公司是在计划经济体制下形成的由政府控制一切人权、物权和财权并包办一切事务的官办机构，是当时种子领域开展社会经济活动的唯一主体。其生产经营统一由政府部门掌管，政府直接配置社会资源。国有种子公司的所有活动都要无条件接受行政部门的领导，并按国家统一指令性计划开展种子专业服务。

1.2 国有种子公司的传统规则

国有种子公司的基本特征是集“行政、事业、企业”三位一体，统繁专营保供，国家包办，政府统管，财政统包，公司既无自主权又无实质性责任，各项生产经营都被视为社会化服务，而不是经济活动。这种带有政治色彩的事业性活动促成了事业与行政一体化，满足了农业生产的需求，却抵消了种业内部的企业化因素成长，压制了社会兴办种业的积极性和创造性。

行政化是中国传统种业管理体制的一大特征。官方要包办一切种子事务，就要建立一系列相应的事业性机构。在这个由中央到地方的庞大事业组织体系中，政府充当着种业的举办者、所有者、管理者、经营者等多种角色。国有种子公司所有的事务都要直接受制于政府部门，完全没有自主权，只能充当政府部门的附属物。

传统体制下的种子管理实行高度集中的从中央到地方的统一财务管理，国有种子公司虽通过微利略有盈余而获取一部分独立利润，却没有自主支配使用这部分利润的权力，任何支出都必须由主管部门掌控，压抑了国有种子公司广开财源和自主理财的积极性，逐步形成了依赖上级主管部门以及国家和地方财政支持的“等、靠、要”和“大锅饭”格局。

1.3 国有种子公司的改革历程

随着市场经济的形成和发展，国有种子公司所固有的弊端日益显露出来，需要加以改革，实行种业资源配置的社会化与全社会共享，推进中国种业的健康发展。为此，自上世纪90年代以来，各级政府对国有种子公司进行了一系列改革，依法将部分人员从国有种子公司中分离出去，成立了种子管理机构，责令国有种子公司将其从县（市）经市（州）至省（区）到中央的种子生产经营计划调剂、财务核算、统计报表、品种审定、种子检验和行政审批等管理权限已交付种子管理站；重新界定国有种子公司的经营性职能，并将其经营范围扩大到其他农用物资领域；打破国家对种业资源的行政化条块分割格局，解除政府统管包办，取消国家财政专项补贴，放开价格限制；允许国有种子公司利用自创利润更改基础设施，进行劳动分配；暂时保留国有种子公司的事业单位性质及其人员的国家公职人员身份，地方财政给予一定的定(差)额补贴，以安抚其情绪；取消以县为基本单位的统繁专营保供，广泛吸纳各种非国有资源，开辟跨区域生产经营新渠道；开放种子市场，鼓励社会各界进入种子领域，参与种子市场竞争，形成通达开放的种业经济。

虽然种子事业改革已经取得重大突破，各级农业部门也一再对外宣称已经对国有种子公司进行了卓有成效的改革，但实际上国有种子公司的改革并不彻底，遗留了许多背景复杂、处理棘手的尖锐问题，需要对其深化改革，才能彻底解决这些遗留问题。

2 国有种子公司历次改革所遗留的问题

2.1 债务负担严重

实行市场化开放式经营后，国有种子公司的县域统繁专营保供格局被打破，一些科研单位、大专院校、技术推广单位、外贸企业、社会团体、个体商贩和境外种子集团纷纷进入种子市场，并在国家注册了新品种的知识产权保护。国有种子公司的原专属经营区域被挤占，并丧失掉经营新品种的权力，只能尴尬地依附于外埠种子经销商家，为其充当地区代理，导致其经济下滑，亏损严重。

国有种子公司虽处惨淡经营，却仍需负担刚性增长的员工工资和办公经费，还要继续为政府部门分担一定的社会责任，开销越来越大。与此同时，国家和地方政府取消了种子专项补贴，公司入不敷出，资不抵债，日积月累，不堪重负。全国县级以上种子公司最少负债数百万元，多则负债上亿元。

2.2 国有资产流失

国有种子公司在极度艰难困苦的条件下苦苦支撑，而国家和地方政府除取消对国有种子公司的财政补贴，责令其交出行政管理职能，任由其他种子经营主体瓜分其原属区域市场外，未曾给予公司任何优惠政策和资金扶持。举步维艰的国有种子公司在负债累累的情况下，无力对原国家和地方政府投建的固定资产进行维修和管护，还要维持员工开支，最后不得不变卖资产去还债和为员工支付生活费。在卖血求生的同时，又因拖欠银行的贷款过多而被债务公司将其一部分或全部固定资产强行拍卖掉，导致国有资产不断损害和流失。目前，除国家最新投建的一部分外，各地国有种子公司的大部分国有资产已破损不堪或丧失殆尽，但在账面上却依然体现其存在。

2.3 体制改革艰难

虽经多次改革，种子管理和经营机构已经分离，但《种子法》和国务院办公厅下发的国办[2006]40号文件中并未明确剥离后的种子公司其性质到底是事业还是企业，公司在政府编制部门定制的事业单位性质及其人员编制数目未变，隶属于农业行政部门主管的关系未变，原公司人员的国家公职人员身份未变，被动参与种子计划、调剂、核算、统计等项行业事务未变。国家和地方政府在国有种子公司的历次改革中，并未曾对种子公司进行撤编改制、债务化解、资产处理和人员分流等项实质性的改革，种子生产经营机构及其资产的移交也因其长期负债、财产亏空而导致国有资产管理部门无法接收。国有种子公司实实在在地被“悬挂”在社会市场和行政部门管理的夹缝中间，无所适从，无限期等待。

2.4 人员难以安置

国有种子公司虽然集聚了大量的专业人才，但因政府包办人员进出，难免出现社会和企业人员为规避市场风险而通过各种门路流入其中的问题。国有种子公司与行政机关不断膨胀一样，出现无法遏制和难以彻底摆脱的超编恶疾。在市场化经营条件下，大多数公司实行化整为零的承包经营方式。公司内一些高智商的优秀人才或承包公司某个经营项目，或另辟蹊径自主经营，获取经营回报。但那些已经取得国家公职人员资格的普通人员，却借助来自政府部门的一元化管理，仍旧依靠公司“供养”，公司无权对其进行分流和辞退处理。如若整体分流，又因国有种子公司的差额性质而无法向全额事业单位转移安置。如若推向市场，则因国有种子公司长期亏损、资源耗尽，无力为其支付安置费用，其生活来源、公共医疗、养老保险等无法得到保障。

3 国有种子公司深化改革的基本思路

3.1 从体制改革入手

在市场经济日臻完善的条件下，我国农业已步入社会化生产和产业化经营阶段，各类农业生产资料数量充足，品种齐全，质量堪优，完全可以满足农业生产需求。国有种子公司作为政府部门的附属已经完成其历史使命，无需继续存在，其历次改革所遗留的体制问题应当首先得到彻底解决。

如何彻底解决国有种子公司的管理体制问题，是个需要严肃认真对待的问题。我国实行的是从中央到地方的民主集中制，任何事务都必须由中央做出决定，地方才能不折不扣地认真照办。因此，彻底解决国有种子公司体制问题的唯一途径就是在事业单位改革中，中央痛下决心，做出各级国有种子公司彻底从事业单位中剥离出去、撤消机构，收回编制，与政府脱钩的专项决定，并予以足够的法律解释。这样才能使地方掌握足够的行政和法律依据，按照中央的统一部署清产核资，解散机构，安置人员，推向市场，彻底解决国有种子公司的体制遗留问题。

3.2 落实有关政策

在体制改革中，应伴有政策跟进。在撤编问题上，应在明确其“事”变“企”的同时，列出撤编和脱钩的时间表，有计划、按程序地实施，防止因急功近利而激化矛盾，或因长久拖延而积累矛盾。在人员分流上，有条件的地方可将公司原国家公职人员分流到农业部门的其他事业单位；条件较差的地方也应将那些曾经为种子事业做出过卓越贡献的省级以上劳动模范、高级专家、科技拔尖人才进行妥善安置；无论条件如何，都应由国家出资，对国有种子公司的原国家公职人员落实保障其基本生活、基本医疗、基本养老保险的优惠政策。在资产处理上，理清国家投放折旧剩余和公司自创部分，尽可能多地为其保留进入市场后赖以生存和发展的资产。

3.3 有效化解债务

债务化解难是国有种子公司深化改革的主要 “瓶颈”。全国县以上种子公司所负债务的主要构成是员工工资、养老保险、银行借贷、基建投资和进货亏欠，债务积累的主要原因是其原专营市场受外埠冲击后长期亏损所致，其责任应由政府和公司共同承担。因此，在二次改革中，需要认真梳理债务类别及其数额，属国家政策调整和市场变化生成的债务应由政府承担，属经营管理不力造成的亏损负债则由公司承担。

化解债务的主要措施是：政府出面，牵线搭桥，协调债权债务单位，互抵三角债务；清仓查库，将库存商品作价变卖偿债或直接抵债；变卖固定资产或公司整体出售，偿还银行贷款和外债；社会企业集团并购，出资还债；金融部门免息、核呆；中央和地方财政提供资金补助，偿还政策性亏损负债。在清欠过程中，中央应兼顾公平，尽量多承担一些，以为地方和公司减轻负担。

3.4 强化改革力度

截至目前，中央未曾对差额或自收自支事业单位做出过任何改制、撤编和推向市场的决定，虽然国办[2006]40号文件中提出 “将种子生产经营机构从农业行政主管部门剥离出去，实现人、财、物的彻底分开”，“剥离出来的种子生产经营机构依照有关规定移交同级国有资产监督管理机构管理”，却未明确剥离出来的种子生产经营机构是保留其事业性质，还是转为企业；其行政归属、人员安置、经济补偿等也是笼统提出，没有具体方案，无法操作和落实。

若彻底改变国有种子公司在长期计划经济体制下所形成的一整套传统性事业型机构和管理模式，就必须在对其改制撤编、人员分流、退职补偿、债务化解、资产处理等触及部门和员工切身利益方面的关键性遗难事宜制定出定性和定量的刚性法律条文，并在改革实践中加以操作，以免再留后遗症。

总之，解决国有种子公司改革的遗留问题难度很大，敏感而棘手，需要严肃认真对待，切不可掉以轻心。对国有种子公司的深化改革宜早不宜迟，宜快不宜慢，宜尽不宜余。否则，积累的问题就会越来越多，矛盾会越来越加剧，难度会越来越大。

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