罗国亮

（山西大学，山西 太原 030006）

危机事件是如何影响政府的？

罗国亮

（山西大学，山西 太原 030006）

危机事件对政府的政策走向以及治理方式会产生重要影响，而这种影响又受到其他因素的影响和限制。危机事件首先会影响政府的议程设置，并进而影响政府政策。如果这种影响是重大而持久的，涉及国家的发展战略和政府的施政方针，则可视为对政府治理方式的影响。社会共识对政府的期待、法律法规对政府的职责规定、以及政府自身的价值追求，使政府应对危机成为必然。人们对危机事件的关注及对政府的要求，源自于相同的情感体验和价值关怀。正确看待危机，解决其所揭示的问题矛盾，意义十分重大。

危机效应；治理方式；普世价值；社会共识

危机事件一直是影响政府政策走向以及治理变迁的重要变量。在转型期的中国，这种影响更加强烈、频繁，由各种自然灾害、事故灾难、流行性疾病、食品安全、群体性事件、拆迁等敏感问题所引起的矛盾和冲突以及其他有损政府形象的重大公共事件，都是影响政府政策走向和治理变革的重要因素。

一、危机事件对政府产生的影响

危机事件对政府的影响主要包括从政府过程的角度而言，对政策议程、政府政策以及政府治理方式的影响，这几个方面既有一定的独立性，又逐步递进。

我们以自然灾害为例，应用实证分析法来考察危机事件对政府议程设置的影响。

首先，通过考察全国自然灾害灾情的年度变化以及各个地区受灾的可能性，并将考察结果与各省级政府工作报告中“灾”的次数进行对照，以此来探讨自然灾害对政府议程设置的影响。人代会都是年初召开的，所以政府工作报告主要反映的是前一年的情况。因此，将政府工作报告中“灾”字出现的次数与全国前一年的灾情进行对照，就可以发现自然灾害与政策议程在时间上的关联性。此外，在统计中我们发现，“灾”字在政府工作报告中只有“灾害”之义，没有其他含义。图1表示的是全国31个省和中央政府从2001年到2012年政府工作报告中“灾”字的出现次数变化情况。从图中可以看出，“灾”的次数在2001－2003年间变化不大；2003年的“非典”过后，2004年比2003年翻了一倍还多；随着“非典”的远去，这一数据又有所回落，但始终没有再回到2004年之前的水平。2008年的中国可谓是大灾大难的一年，此后的2009年，除了内蒙古自治区政府工作报告中的“灾”字由2008年的8个下降到5个之外，其他30个省和国务院的工作报告都增加了，有的甚至增加了几十倍，四川省政府2009年的工作报告有“灾”字105个，几乎可以说是一部抗震减灾宣言书。2009年“灾”的总数也是2008年的三倍多，这些足以看出巨灾对中国政策议程的影响之大。与2008年相比，2009年基本上没有特大灾害，相应地，2010年中国政府工作报告中“灾”字的次数明显下降，但也没有下降到2008年之前的水平。2010年虽然没有发生重大灾害，但全国因灾死亡和失踪的人数由2009年的1528人上升到2010年的7844人，增加了4.13倍，因此2011年“灾”的次数又一次猛增，增长了87%。这说明，对政府议程影响最大的是巨灾，尤其是死伤严重的巨灾。因为小灾非常普遍，所以对政策议程没有特别明显的影响。随着社会的进步，那些能够造成人员死亡和致使人们生活困难的灾害，受到了政府的格外重视。

图1 “灾”字在中国政府工作报告中的频次变化

就空间分布来看，总体而言，那些造成人员伤亡数量多、经济损失严重、社会影响大的灾害分布密集的地区，政府工作报告中“灾”字的频率明显偏高。在中国，水旱灾害（洪涝灾害与旱灾）平均每年造成的经济损失占所有灾害损失的60%以上，是中国的主要灾种，而泥石流和地震都是危害性非常大的地质灾害，一旦发生，极易造成人员伤亡和财产损失，非常容易引起社会的关注。因此有必要考察水旱灾害和地质灾害与政府工作报告中“灾”的次数的相关性。我国秦岭山脉、太行山脉、长江中下游、黄河下游、云贵高原、珠江流域等，都是水旱灾害和（或）地质灾害的多发地区。我们的统计结果也显示，这些地区2001年到2012年政府工作报告中“灾”的次数也明显偏高（如表1所示），这说明其间具有较高的关联性。

表1 2001－2012年各省级政府工作报告中“灾”字之和

其次，在考察了危机事件对政府议程设置的影响之后，我们将探讨危机事件对政府政策及治理方式的影响。政府治理可理解为长期化、模型化的政策过程，对政策的深度影响就涉及政府治理的问题，对政府治理的影响要靠政策的变化来体现。例如，2003年的SARS，暴露了政府隐瞒信息、不与民众沟通合作的严重弊端。正因为这样，SARS成为中国推行政务信息公开的里程碑。“受到SARS危机的影响，中国的透明度不断提高，并且超出了经济治理的领域。自SARS危机之后，卫生部对各种食物中毒案件的反应更加敏捷，中国媒体对这类案件和其他各种事故、犯罪及自然灾 害 的 报 道 更 加 自 由。”［1］（p.171）此 外，由 于SARS反映了中国公共卫生领域存在的问题，在此之后，政府更加重视医疗卫生和其他社会事业的发展，进一步讲，它还成为党中央提出科学发展观、构建社会主义和谐社会等战略性思想的诱发因素。同样，2008年的三鹿奶粉事件也成为中国着力推进食品安全的开端，在其发案四个月后，中国颁布了《食品安全法》，从而终结了“国家免检产品”的历史；政府加大了在食品生产、加工、流通、餐饮服务、添加剂使用等环节中违法行为的处罚力度。再比如汶川地震，在抗击此次地震的过程中，政府的反应速度、社会动员的广泛程度、灾情信息的公开透明、以人为本价值的落实、与社会力量和国际社会的合作等方面都取得了很大的成功，充分体现了政府与民众信任、合作、共赴国难的理念。所有这些，不仅赋予了此次抗震救灾以更多的人情味，而且为此后政府应对灾害提供了典范。

戴维·伊斯顿曾说，由诸如突发事件和天灾人祸之类的事件而引起的愿望可以不经守门者插手而直接输入系统，是“没有中介的直接输入”，因为它会使人们对相似的境况做出共同的反应，因此这种愿望从其提出者那里几乎不经任何正式或非正式的中间人而直接转换为对当局的要求［2］（p.102）。可见，危机事 件会使 僵硬的官僚体制得以软化，让其不得不以“特事特办”的方法来解决眼前的问题，从而使政府在一定程度上改变现有的议程设置、政策乃至治理方式。当然，从现实中来看，这种影响并不是统一清晰和彻头彻尾的，而是偶然的、反复的，甚至是凌乱的。最终的变革结果是由这些偶然和凌乱的变革元素整合而成的，恰如恩格斯所讲：“历史是这样创造的：最终的结果总是从许多单个的意志的相互冲突中产生出来的，而其中每一个意志，又是由于许多特殊的生活条件，才成为它所成为的那样。这样就有无数互相交错的力量，有无数个力的平行四边形，由此就产生出一个合力，即历史结果，而这个结果又可以看作一个作为整体的、不自觉地和不自主地起着作用的力量的产物。”［3］（p.697）

二、危机事件缘何影响政府

除了专门针对政府及其工作人员的群体性事件之外，其他的危机事件并不以政府作为攻击目标。但为什么这些事件会对政府产生影响呢？产生影响的前提是政府必须有所行动、应对危机，这是政府受到影响的条件。而应对危机的前提是政府有义务这么做，属于政府的职责规定。历史地看，政府对危机事件的管理范围是不断变化的，影响这种变化的主要因素有：社会历史条件、相关力量对比、文化传统等。我们举几个例子来说明这一点。据维特讲，在很长的时间内，工业事故伤害都没有成为美国政府的管理对象，只有在20世纪之后它才逐渐进入美国法律规制的范围，美国事故法的历史是一段关于试验的故事，20世纪之交的美国人就如何处理工业事故问题在法律与制度进行了广泛的试验。在这之前，自由劳动的理念认为工人而不是雇主应该承担其职业所具有的风险；但这不仅不利于降低工业事故率，而且还有使形势恶化的趋势。不断发生的工业事故最终使自由劳动的标签脱落，风险规制和保险最终进入了法律和政府的职责范围［4］（pp.5－29）。此外，据有关学者的研究，西方国家加强食品安全的管制，也才是近二十年来的事情，他们在农业和食品政策上走过了一条“从以生产者为中心逐步转变为重视消费者”［5］的道路。澳大利亚学者帕梅拉的话也很有启发意义：“有证据显示，医学和科学对职业病的定义，强烈地受到政治气候的影响，受到劳工、资本与国家间关系的影响。根本上说，澳大利亚控制煤尘职业病的成功主要依赖于有利于矿工的社会政治条件，在这种条件下，煤尘职业病才被认可，并要求采取有力的规制措施去应对。”［6］可见，工业事故、食品安全、煤尘等职业病，都是逐步进入政府职能范围的。

政府为何要将这些领域纳入自己的职责范围？这必须从政府的社会管理与政治统治两大职能说起。一个政治体系要想维持其生存，就必须不断地将那些有可能影响社会政治稳定的领域纳入自己的管理范围，“政治统治到处都是以执行某种社会职能为基础，而且政治统治只有在它执行了它的这 种 社 会 职 能 时 才 能 持 续 下 去”［7］（p.523）。可见，推动政府规制风险和处理危机的最原始、最

强大的动力，依然是维持政治系统生存的需要。从古代中国政府积极救灾以防“民变”，到今天的政府积极管制职业风险和食品安全，莫不如此。从现实来看，推动政府积极处理危机事件的，主要是法律法规和社会共识所赋予政府的职责规定，以及由此规定派生出来的社会期待。所以，危机情境下政府所面对的压力本质上是社会压力，而不是危机事件本身带来的压力，这种压力的大小与法律和制度规定、国家与社会关系、文化习俗等密切相关。因此，政府应对危机的过程是一个调配社会资源、调整社会关系、恢复社会价值的过程。相应地，人们评价政府危机处理的成效，也通常是从社会价值和民众需要的角度进行的。例如，比克兰德教授发现，大灾过后，政府必须“有所行动”，而这种行动，不管其价值如何，总要比谨慎而慎思在政治上更占有优势“［8］（pp.7－8）。这就是处理危机的特殊逻辑，尽管谨慎而慎思可能更有利，但灾后的人们首先需要的不是深思熟虑，而是政府能够有所行动，因为只有行动才能带给他们希望，克服巨灾带来的恐惧心理，增强安全感。作为政府，只有掌握这些知识，才能赢得主动和信任。

三、危机事件如何影响政府

虽然政府应对危机是一种普遍现象，但这种现象背后的必然性到底在哪里？我们从危机事件的效应以及这种效应向情境压力的转化两个方面来探讨。通过研究我们发现，危机事件最主要的效应是其“聚光灯”效应，具体可分解为三个方面。

第一，聚焦效应。危机事件，特别是重大危机事件，其轰动效应是不言而喻的。它通常以其不可预知性、巨大的破坏性、非常规性等特点而吸引着人们的眼球，无怪乎金登等人将其称为“焦点事件”。危机事件聚集人们注意力的强弱主要受三个因素的影响：（1）危机事件的严重程度及其破坏性，破坏性越强，聚焦效应越明显。（2）信息传播技术的影响。随着信息技术和通讯手段的不断发展，危机事件吸引人们的范围越来越广。现代社会由于通讯手段的发达，信息传播的范围和速度都很大，一个国家某一地区发生危机事件，立即会传播到世界各地，引起全世界的关注。（3）政府对信息公开的态度。信息技术发达仅仅是危机信息传播的条件，但是如果一个政府实行严格的新闻审查制度，不允许对危机事件进行报道，那么这个国家的人们也将很少知道另一个地方发生的事情，危机事件也就很难凝聚人们的注意力。

第二，凸显效应。危机事件的聚焦效应同时也会带来凸显效应，使与此事件相关的一系列问题凸显出来。不仅如此，危机事件所造成的伤痕记忆会使人们有更大的变革决心和变革勇气。1998年特大洪水过后，人们对毁林垦荒、乱砍滥伐、过度放牧所造成的水土流失、围湖造田的危害性有了更加真切的感受，保护环境、退耕还林还草还湖的力度明显加大。2003年的SARS凸显了医疗领域实行条块分割管理的危害性，凸显了发展社会事业的重要性，凸显了全能政府观念带来的危害，凸显了政治问责的必要性。这正如一位学者所说：“很多突发事件实际上是对平常被长期忽视问题的一种急性暴露。由于突发事件往往会给社会带来重大的生命或财产损失，造成相当程度的社会紧张，因而容易使整个社会和公共决策机关高度关注那些一度被忽视或轻视的问题，并将之列入政策议程。”［9］（p.69）

第三，矛盾激化效应。激化矛盾是在人们认清了问题之后发生的，其诱发因素往往是社会性矛盾。危机事件会引发全新的矛盾，但多数情况下，它所起的作用是激化矛盾，使现有的矛盾显性化、尖锐化。比如，在2008年初的冰雪灾害应对中，广州市有关官员与铁道部之间的公开攻击行为。它所反映的是公共利益部门化条件下中国政府管理体制中的条块矛盾，这种矛盾的存在绝不是一天两天的事情，但是，由于中国特殊的政治环境，很少有官员公开谈论这个问题，只是在冰雪灾害应对过程中，铁道部为了多卖票而一再发布误导性信息，导致广州火车站的人越聚越多，社会秩序几近失控，广州市有关部门对此非常不满，才发生了公开指责的行为。再比如，就像瓦勒等人所说，防灾规划往往暴露出政府对某些人和某些地区的偏向，当考虑到政府与群众之间的关系时，这种偏向就特别明显。政府通常只为“必要的工作人员”（而不是普通民众）提供防空洞，劳民伤财的“抗震”建筑往往与低收入人群无缘——这样的例子不胜枚举［10］。汶川地震恰好暴露了这一问题，地震之后人们发现，农村房屋的倒塌数量和比例远远高于城市，学校和医院的倒房数量和比例高于政府办公楼。这一现象除了与房屋结构有一定关系之外，主要暴露了政府乃至整个社会存在的“偏向”。汶川地震发生后，这些平日里被淹没的矛盾浮出了水面，很多遇难学生的家长与学校和政府发生了激烈的冲突，其追究的主要问题是教师的义务、学校和政府的责任等。为此，2008年12月新修订的《防震减灾法》特意增加了一款：“对学校、医院等人员密集场所的建设工程，应当按照高于当地房屋建筑的抗震设防要求进行设计和施工，采取有效措施，增强抗震设防能力。”

危机事件的这几种效应有着层层递进的逻辑关系。聚集人们的注意力是其他效应的基础，只有吸引了人们的注意力，信息才能传播开来，问题才能暴露出来，矛盾才会凸显出来，不同的利益才会相互激荡和交锋。正是这样一种情境，将社会共识对政府的要求以及政府的职责规定转化为危机情境下政府所面对的压力，从而将危机的破坏力转化为针对政府的社会性压力。促使这种转化的根本因素是人类的普世价值。普世价值是指那些不分界域，超越宗教、国家、民族，任何一个自诩文明的社会，只要本于良知与理性，都会认同的价值理念。它是将不同肤色、不同种族、不同信仰、不同语言、不同国家、不同地区、不同民族、不同阶级、不同阶层、不同身份、不同地位的人们维系在一起的精神纽带，是人类能够找到共同点、树立共同目标的重要原因，也是一切社会活动乃至国际活动得以进行的重要基础，它为人类的合作行为提供了意义和依据。普世价值在平时可能并不明显，但当灾难降临时，它就显得格外重要。生命的持续、肢体的健全、生活的保障、情感的寄托、财产的保有、安全感的存在、尊严的享受、秩序的维持等都是人类永恒的价值追求。维系普世价值是危机应对活动的主要目标和内在动力，也是对其进行评价的主要依据。应对危机事件就是要通过预防、控制、阻止和恢复等手段，使人类普世价值免受侵害。正是由于对普世价值的追求，才使得全社会乃至全人类都关注重大危机事件，使其具备“聚光灯”效应，从而产生危机情境下的压力。

四、如何认识危机事件对政府的影响

任何影响都是有限度的。同样，危机事件对政府的影响也是有限度的。危机事件因政府对社会承担的职责而将其特有的效应传递至政治系统。同时，它也必须与现有的体制机制、社会力量对比、思想认识等因素结合起来才能对政府施加影响。说到底，危机事件对政府的影响既是一个自变量，也是一个因变量，其作用的发挥是在影响与被影响的过程中实现的。有一个现象可以很好地说明这一点，在研究政府工作报告中“灾”字频率的过程中，我们发现，这种频率与地震、泥石流、洪涝灾害、干旱灾害等能带来人员伤亡的灾种有较高的关联度，而与农业灾害的受灾面积和成灾面积均没有关联。如图2所示，中国各地农业在2000－2010年间受灾面积的总和，与2001－2011年政府报告中的“灾”字频率之间，看不出有任何关联。有两个原因也许可以解释这一现象：一是在工业化不断发展的条件下，我国农业产值占国民经济的比重不断下降，2010年，全国范围内农业的产业贡献率（指各产业增加值增量与GDP增量之比）仅为3.9%，因此，有些地方政府对农业灾害就没有那么重视了。二是事实证明，但凡是新出现的危机，都能够得到政府的足够重视，如SARS、甲流、食品安全（并非指食品安全是新出现的问题，而是指它变为危机事件是新现象）。农业是传统产业，农业灾害自人类诞生以来就一直存在，而且不可能一劳永逸地解决，因此其在政府工作中的重要性就被时间所蚀耗。正如金登所说：“不能解决或处理某一问题就像成功地解决或处理了某一问题一样，也可能会导致该问题失去重要议程项目的地位。要使一个项目在议程上保持显著地位，那不仅需要时间和努力，而且还需要动员许多角色和花费政治资源。”［11］（p.131）

图2 2000－2010年农业受灾面积总和2001－2011年政府工作报告中“灾”字总和对照图

具体讲来，危机事件对政府影响的限度主要体现在以下几方面。

第一，从动力上来讲，推动政府对危机事件做出反应的并不是危机事件本身，而是危机情境中由政府的职责规定、人们的期待，以及政府自身的价值追求（如中国政府所秉持的“为人民服务”的理念）所产生的社会性压力。因为危机事件的发生通常反映了政府乃至整个社会中存在的弊病，对此，阿玛蒂亚·森在分析饥荒所产生的危机时所说的话很有启发意义：“不平等在饥荒和其他严重危机中发挥重要作用。没有民主本身其实就是一种不平等——即政治权利和权力的不平等。不仅如此，饥荒和其他危机会因为严重的、有时是突然上升的不平等而得以肆虐。饥荒可以在粮食总供给没有大的下降，甚至不下降时发生，这一事实可以说明这一点，因为一些群体可能突然失去市场上的权力（例如，由于突发的大批失业），而这种新的不平等 会 导致 饥 饿。”［12］（pp.181－182）一方 面，饥荒等危机事件是因为诸如不平等之类的社会弊端而发生的；另一方面，危机事件也凸显了这些社会弊病，使政府的某些固陋的思想、偏颇的行为、不负责任的态度在危机事件造成的可怕后果面前暴露无遗、黯然失色，从而使其必须采取行动，实施变革。易言之，政府应对危机事件的必然性来自于社会共识，来自于人们对普世价值的认同和追求。同样，政府要有效应对危机事件，也必须从调整社会关系、激励或约束人们的行为、改革政府体制机制出发，以调整社会内部的关系来增强人类应对自然（自然灾害）或应对社会异化力量（如恐怖分子）的能力。这样来讲，应对危机的过程本质上是政府调整社会关系、治理社会的过程。因此，政府应对危机的出发点、落脚点及其动力都来源于社会，危机事件仅仅是一个诱发因素。

第二，从人们的思想认识变化来讲，危机事件很少会产生全新的思想，它只是以其特有的效应凸显了某种思想的重要性，为人们指明了变革的方向，强化了人们变革的决心。比克兰德认为，新思想并不是某一个事件所导致的，相反，焦点事件会将人们的注意力引向以前存在过的思想［8］（p.165）。如前所述，1998年洪水使我们坚定了退耕还林还草的决心，SARS推进了中国政府的信息公开并成为社会事业发展的里程碑，三鹿奶粉事件成为中国食品安全治理的起点。所有这些进步，虽然起步于危机事件，但其思想源泉或者早已有之，如保护环境、保障食品安全等；或者其提出的初衷与应对危机没有多少关系，如发展社会事业、建立透明政府等。所以，这些思想认识并不是危机留给我们的特有遗产，它们至少在其他领域和其他事宜中也可以学习到，只是对其认识的深度、接受的广度、实施的力度不够而已。危机事件所起的作用，就是以其强大的破坏性凸显了这些思想的重要性。

第三，从政府治理变革的实现来讲，危机之后的政府治理变革并不是危机事件直接作用的结果，而是源于人类社会发展所积累起来的各种资源的复杂转换。这些资源包括物质资源、制度资源、组织资源和精神资源。在危机情境下，政府利用组织资源（如中国共产党的组织体系）和制度资源，通过调配各种物质资源，并利用宣传、动员、悲情场面直播等形式激发情绪、调动人们的精神资源，从而达到应对危机、增强体制应对力的目的。在危机过后，还需要通过调查、统计、计算等方式来弄清楚引起危机事件的问题的严重性，并确定政策方向。总之，不管是危机情境下的应急管理，还是危机过后的问题解决，都需要人类付出物质和精神的代价，这些都超出了危机本身的作用。

第四，政治体系中存在的大量的“守门员”和缩减机制，会极大地调节和压缩危机情境下政府所面对的压力。“一个社会尽可以声称它是怎样的自由，她还是要对由社会成员提出的各种要求施加限制，……某一种行为的前提——它的基本价值和目的只有在不致引起持续不已的骚乱的条件下才是被认可的。这就是我们可以称之为中心价值的东西。……虽然中心价值对于一个社会具有许多方面的影响，特别是对社会的普遍凝聚力和稳定性有重要影响，但从我们所关心的要求输入的角度来看，这种价值的基本意义在于它有助于为政治争论的基本内容确立实际的范围。”［2］（pp.124－126）“每一种子系统都可能对它将接收的要求在数量和内容上加以修正或者将它们完全滞留于恰当的环境之中。后面我们将会看到，它因此而能够起到系统内的控制作用。”［2］（p.140）在中国，政党、政治领袖、媒体、专家等都是调节政府压力的重要主体；马克思主义、四项基本原则、宪法和法律规定、社会共识等都是调节政府压力的思想文化规范；政府对舆论宣传的管制、部门分立所形成的政府责任均分、繁琐的办事程序给“要求输入者”造成的麻烦、逐级上报的要求所需要的大量时间，都有意无意地构成了调节政府压力的缩减机制，从而使政府面临的压力在程序、时间以及“相关规定”的挤压中被消磨、被蚀耗。

危机事件对政府的影响，既是客观事实，又是一个具有重大意义的研究主题。究其意义，主要表现在危机之“机”上，危机是揭示矛盾，暴露问题，促使问题解决的重要突破口，也是政府调整政策和发展战略的重要依据。诚如科塞所说：“一个灵活的社会通过冲突行为而受益，因为这种冲突行为通过规范的改进和创造，保证了它们在变化了的条件下延续下去。换句话说，一个僵硬的社会制度，不允许冲突发生，它会极力阻止必要的调整，而把灾难性崩溃的危险增大到极限。”［13］（p.114）纵观新中国六十多年的历史就可发现，凡是领导人拍脑袋界定的问题、划定的矛盾，最后证明都有一些不妥之处；凡是“摸着石头过河”，出现问题再解决问题，有了需要再采取行动的阶段，都是国泰民安、蒸蒸日上的时期。在此，“摸着石头过河”的“石头”，可能不止一块。但是，危机事件及其所暴露出来的矛盾和问题，就是已经露出水面的“石头”，想过河，必须踩着它。踩着它，它就是过河的垫脚石；回避它，它就是绊脚石。

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D523

A

1008－7168（2012）05－0072－06

10.3969/j.issn.1008-7168.2012.05.012

2012-06-20

罗国亮（1982－），男，甘肃天水人，山西大学政治与公共管理学院讲师，博士。

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