/孙仕祺 邓益辉

“审计风暴”期待转型

/孙仕祺 邓益辉

“审计风暴”，曾被国人寄予厚望。然而近年来“年年做体检，从来不治病”的结果使公众渐渐产生了“审计疲劳”。无论是遏制腐败，还是提高财政绩效，种种迹象显示，“审计风暴”转型已箭在弦上。

审计，被称为一个国家的“免疫系统”。

“审计风暴”如约而至

“50个中央部门，270个所属单位涉及政府采购、资产管理和账务处理不规范等问题，违规金额43.94亿元。”

2012年6月27日，国家审计署审计长刘家义在十一届全国人大常委会第二十七次会议上作2011年度审计报告。报告显示，审计署共向有关部门移送重大违法、违规问题和经济犯罪案件112起，涉及300多人。

一年一度的“审计风暴”又如约而至。据悉，自2003年审计署推出的“审计结果公开制度”以来，“审计风暴”这个字眼与时任审计署审计长的李金华一起成为舆论热词。

2004年6月23日，李金华受国务院委托向全国人大常委会提交了一份审计报告。报告中，一大批中央部委被公开曝光，揭露问题的内容占到9成以上。

报告所包含的18项内容，令闻者震撼。当时，人们用“审计风暴”来形容这份审计报告所带来的冲击力。

实际上“审计风暴”爆发是在1999年。当年，李金华第一次受国务院委托向全国人大常委会作了审计工作报告。报告中称，审计署通过对国务院53个部门和直属单位审计，发现43个部门挤占挪用财政资金31.24亿元，平均每个部门7200多万元。常委会组成人员对报告揭露的问题使用了“触目惊心”、“难以置信”、“胆大妄为”的字眼，并给予报告很高的评价。

可是，按照此前惯例，审计署向人大常委会的报告对公众公开的方式，只是一篇新闻稿。新闻稿很简单，只有两页纸。

“我就建议新闻稿和审计报告差别不要太大，朱总理接受了我们的意见，新闻稿基本上和报告没有太大差别。这以后，向人大报告后直接对外公开，根本不存在新闻稿的问题。”李金华说。

从此以后，审计署开始了每年一次的“审计风暴”。

“不透明的不一定是有问题的，但有问题的必定是不透明的。”李金华表示，“惩治腐败也好，惩治官僚主义也好，最好的办法就是公开透明，实行阳光政策，这是全世界都认同的看法。”

如今，审计工作在经济领域的深度和广度已今非昔比，审计对宏观经济的关注在近些年来较为明显，财政支出、信贷规模都是审计检查重点。此外，审计把通过审计检查发现问题纠正问题，防范在土地征用、拆迁安置和企业改制等方面可能引发的社会问题作为其重要工作目标。审计正在力求发挥其保障经济社会健康运行的“免疫系统”功能。

“一个国家就像一个人的肌体一样，必须有一个‘免疫系统’来确保它的健康、安全。审计恰恰就是这样的一个‘免疫系统’。因此，预防、揭示、抵御经济运行中的各种矛盾和各种病害的功能，就落到了专门的监督机构——审计机关的头上。”现任国家审计署审计长刘家义如是说。

“审计风暴”为何成为“审计疲劳”?

2012年5月15日，深圳市人大常委会委员王富海看到《深圳市2011年度绩效审计发现问题整改情况的报告》对审计过程中发现的一系列重大违规问题，以轻描淡写的整改措施作结论时，愤怒不已，当场在报告上写下“胡乱应付，轻描淡写，避实就虚，欺人太甚”的批语，并将其发到自己的微博上。

“上述报告对审计结果的处理既没有对具体责任人的惩治，又没有对所暴露问题有制度层面的反思，属于典型的走过场和糊弄人。”王富海提出质疑：“审计是最后一道关，如果审计发现问题后我们轻描淡写地让它过了，对公职人员出现的违反纪律的行为都采取容忍态度，这样的审计有什么用。”

公众之所以如此关注“审计风暴”，无非是寄希望于“审计风暴”带来“问责风暴”和“廉政风暴”，期盼“审计风暴”能有效遏制日益蔓延的违法违规现象。可现实情况是，每次“审计风暴”之后，“问责”大多停留于“内部整改”，而非进一步的行政问责，或移送司法机关，追究刑责。

这种“高高挂起、轻轻落下”的现状导致了“屡审屡犯，屡犯屡审”的怪象。今年国家审计署的审计报告指出，中科院以项目名义发放近亿元福利，铁道部违规花1850万拍宣传片，农业部干部违规持下属公司股票，商务部6000万元项目未公开招标……

仔细阅读这份数百页的审计报告，对问题的描述具体而详尽。但相较于翔实的问题清单，被审查的50个部委的处理办法却只有寥寥数语，且几乎是千篇一律，“高度重视、积极整改”是各部委给出的“标准答案”。

人们发现，尽管年年皆有“审计风暴”，但是每每上榜的都是熟悉的“老面孔”，不同的只是各部委每年更新的数字以及更换的新案例，真正的问题没有得到实质性的解决。

事实上，在很多情况下，审计部门一边列出审计发现的问题，一边则被告知“已经整改”和“正在纠正”。而如果整改是真实、有效的，那么同一个单位怎么会出现连年审出同一个问题的“怪象”；如果整改是切实的，同类问题不仅不应该在一个部门里一再出现，而且在其他政府部门里也应该得以避免。但实际上是，同类问题不仅在一个部门里连年出现，也出现在了不同部门里。

据悉，现今政府审计在一些国家正在从以财务真实性和合法性为对象，逐渐转向着重于政府财政活动的效率。这就是说，在这些国家，一般意义上的财务作假和不合法收支行为，已经少到不必作为审计的主要对象。而在中国，政府审计还停留在致力于保证财务真实和发现违规收支。

专家指出，审计只是一个起点而非终点，最终目的是要将查出的问题尽快予以解决和纠正，惩前毖后、治病救人。如果“审计风暴”刮得很猛，而违法违规者在“审计风暴”中受到的损伤却很小，这在某种程度上就无异于鼓励大家一起违规，甚至于促使他们在法不责众的心理暗示下形成可怕的腐败同盟。

作为国家钱袋子的监管者，人大必须承担起宪法和法律规定的职责。

初衷的美好，现实的无奈，“审计风暴”逐渐成为了“审计疲劳”，也在情理之中。

把审计提升到国家治理层面

这么多资金被挪用、滥用，难道相关部门的领导不应该承担政治责任吗？作为钱袋子的监管者，人大应该担当起怎样的职责？

已经过世的宪政学者蔡定剑教授曾表示，全国人大应该出台制度来监督国家财政预算的执行，对于政府官员的违法违纪行为，应该追究其责任。他表示，问题出现以后，全国人大应该启动相关程序。包括：让有关部门过来接受质询，要求有关部门进一步调查，看是否存在违法行为，需不需要核实。人大既可以自行组织特定问题调查委员会调查，也可以要求有关专门委员会调查，也可以要求检察机关展开调查。

“这可都是纳税人的血汗钱！”“我们迫切想了解，使用这笔钱是否经过正常决策程序？是否存在个别领导未经民主程序，直接将钱投了下去？”“现在只收回几千万元，尚有4个多亿未收回，这笔钱若是收不回来怎么办?是否应该追究领导责任？”

2012年7月25日上午，湖南省十一届人大常委会第三十次会议审议了《关于2010年度审计工作报告指出问题再整改情况的报告》。据悉，这个年度的审计整改情况报告已是第4次上人大常委会接受审议，这不仅在湖南人大历史上罕见，在全国也比较少见。

按照相关法律规定，人大常委会认为必要时，可以对审计工作报告做出决议。然而，在现实中，像湖南人大这样对审计报告发现的问题揪住不放的确实很少。

据悉，2012年7月4日，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，部署2011年度中央预算执行等审计查出问题整改工作。会议指出，审计发现的问题能否得到彻底整改，关系到政府的执行力和公信力，各级领导要高度重视。有关地区、部门和单位要在10月底前将整改情况报告国务院。国务院将在年底前向全国人大常委会专题报告。会议强调，要严肃财经纪律，对审计揭露出来的腐败案件和犯罪线索要彻查到底，绝不姑息。

南京审计学院国际审计学院院长时现教授认为，现有的机制并不能从根本上解决“屡审屡犯，屡犯屡审”的问题，要从根本上解决这个问题，就应该把审计上升到国家治理的高度。

“其实，钱是纳税人的，但纳税人的代表并不明确，美国审计总署已经上升到对国家安全的审计。审计要向纳税人负责，向社会公众负责，而不是向政府负责。因为政府只是社会公众的代理者，如果向社会公众负责，在一定程度上，对代理者的利益就会造成冲击，所以就可能大事化小，小事化了。”时现说。

经验表明，外部监督总是比内部监督更为有效。全国人大代表叶青建议修改有关法律，使审计机构由现在直属政府，改为隶属人大。改“行政审计模式”为“立法审计模式”，建立中国特色的立法型审计监督体制，审计部门对人大负责，向人大报告工作，而不是向政府和上一级审计部门负责。

考虑到中国的国情，在体制上，把审计监督纳入人民代表大会制度，全国人大常委会和地方各级人大常委会建立审计部门作为国家审计监督机构，在本级人大常委会的直接领导下进行审计监督工作；同时，政府部门仍然保留内部审计部门。在审计监督的内容上，与人大的预算监督相应，人大的审计机构负责预算执行的审计监督；政府审计部门负责政府各部门、企事业单位财政收支的审计工作，并向人大提交报告，接受人大的监督。

可见，要真正实现“审计风暴”的转型，切实发挥“审计风暴”的应有作用，体制的转型势在必行。