□ 朱陆民，陈丽斌

（湘潭大学，湖南 湘潭 411100）

中国特色应急管理体系构建探究

□ 朱陆民，陈丽斌

（湘潭大学，湖南 湘潭411100）

国家应急管理体系在建设过程中面临的一些深层次矛盾和难题构成其体制性障碍。因此，对于我国这样一个管理层次多、幅度大，且又正处于经济转轨、社会转型关键时期的大国来说，将应急管理体系构建放在一个战略高度研究是十分紧迫和必要的。

应急管理体系建设；应急管理体制；机制；法制；预案

进入21世纪，金融危机、冰雪灾害、大地震等日益增多的非传统安全威胁无疑给政府管理提出了一个新的、也是不能回避的重大课题，即政府如何对各类突发事件进行有效的应急管理。政府应急管理作为公共管理领域内新兴的一门边缘分支学科，着重研究的是政府如何建立应急管理系统，即政府如何建立应对突发事件的缓解、准备、反应及恢复机制和运行体系。

一、我国应急管理的现状

虽然我们国家的应急管理起步晚、起点低，但是经过对“SARS”、“汶川大地震”等大型的危机的应对，其有了较快速的发展。2003年下半年，党中央、国务院在总结防治“非典”工作的应验和教训的基础上，开展了应急管理“一案三制”（即：应对突发公共卫生事件所制定的应急预案、管理体制、运行机制和有关法律制度）建设工作，这就拉开了我国应急管理体系构建的序幕。2004年9月，党的十六届四中全会做出了《关于加强党的执政能力建设的决定》，它从加强党的执政能力和政府执行力的层面，进一步提出 “建立健全社会预警体系，形成统一指挥、功能齐全、反应灵敏、运转高效的应急机制，提高保障公共安全和处置突发公共事件的能力”。2006年1月，国务院正式发布全国应急管理体系的总纲领——《国家突发公共事体应急预案》成为全国应急管理体系的总纲领。2006年8月，党的十六届六中全会通过 《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》提出了完善应急管理体制机制，有效应对各种风险。建立健全分类管理、分级负责、条块结合、属地为主的应急管理体制。2007年11月1日，《中华人民共和国突发事件应对法》正式施行。

目前，我国相对完备的应急预案、应急体制、应急机制和法制也在不断地走向完善。在处理突发事件的过程中，政府高效的行动和务实的作风也逐渐深入人心。但是应急管理体系建设是一个渐进的过程，很多关系需要调整。在应急管理过程中，难免会有不够完善的地方。

二、我国应急管理体系建设中存在的问题

（一）危机预防工作存在很大的被动成分

戴维·盖布勒认为：政府管理的目的是“使用少量钱预防，而不是花大量钱治疗”。与应急管理过程中其他阶段相比，危机避免是一种既经济又简便的方法，然而我们在日常的危机管理活动中却未对其给予足够的重视。就目前来看，我们的应急管理还是一种很被动的管理模式，没有将应急管理化为常态管理，往往等突发事件发生了再匆忙应对。而就已经形成的预警网络而言，仅在地震、水灾、气象等领域建立了比较完备的监测预警网络，其他领域的突发公共事件的预警网络还未建立，不仅没有统一的信息平台，而且缺乏对监测点的制度化建设，导致常常出现信息割裂、渠道单一、传输低效的现象。[1］（p102）

（二）缺乏统一、专门的应急管理机构

我国现在还没有一个高级别、专门的应急管理机构。而像我国这样幅员广阔，突发事件频发的国家，不应该只是设立应急管理办公室。目前我国处理公共危机的基本模式主要是，专门针对特定需要由中央政府或省级政府、有关部门设立临时机构，一级政府等着一级政府下指示决定怎么办，而影响了危机处理的效率。而且相关的工作人员需要花时间适应对方处理问题的方法，还需要协调好彼此之间的分歧。而突发事件往往猝不及防，需要在短时间内拿出可靠、科学的措施方案。由于这些机构的临时性，容易发生“病急乱投医”的情况。也因缺乏专业性、经验性而无法达到预期的目标，甚至给后期工作造成被动局面。

（三）应急管理的重心偏高

在目前我国应急管理过程中，中央与地方的关系主要表现在应急管理重心偏上，基层缺少权力。

⒈基层政府缺乏相应的决策权。我国是一个实行单一制的国家，长期以来实行的是中央集权的行政管理体制。宪法和法律赋予中央政府广泛的、几乎是无所不包的职权。从属于中央政府的地方政府，受中央政府的直接监督。由于缺乏权力，往往导致其在应急管理决策方面缩手缩脚，使应急效率受到影响。

⒉基层政府缺乏具有地方特色的应急管理预案。每个地方的情况不同，因此，应急管理的方向和重点也不同。然而，目前的预案大都是在国家和省级层面制定的，基层政府则很少参与进来。也就是说，基层政府很少具备具有当地特色的应急管理预案，而是上面怎么说，下面就怎么做。这些问题是应急管理系统组建初期就存在的问题，也是导致应急管理一直不能到位的原因之一。

（四）应急管理的单灾害防御体系相对落后

我国应急管理体制还是单灾害防御体系。灾害预测工作是是通过分类、分区、分部门开展的。通常是由各自部门预测属于本部门的灾害并进行相关的灾害防御工作。灾害管理是按灾种划分的，分别由气象、水利、国土资源、海洋、农业、林业、消防、环境、防疫和地震等部门承担相应灾种的管理职责。很多灾害防御部门都很少有工作交叉，严重缺乏信息沟通。同时防灾、抗灾是由各级政府及相关行业部门承担，灾害发生以后由灾害发生地的政府和相关部门进行处理，相应的部门展开全面的应对，而其他部门则不太过问。而救灾与援建分别由民政和计委、商务部等经济主管部门承担。

（五）应急法律与法规不够完善

《中华人民共和国突发事件应对法》（以下简称《突发事件应对法》）是我国应急管理法制建设的一个重要里程碑。该法对于有效预防和减少突发事件的发生，控制、减轻和消除突发事件引起的严重社会危害，保护人民生命财产安全，维护国家安全、公共安全、环境安全和社会秩序，具有重大而深远的意义。然而该法还有一些缺陷需要引起我们的注意。主要是应急管理立法体系还缺乏大量配套立法和留有部分法律空白。《突发事件应对法》作为总法，虽然是我国应急管理体系中的一个重要成果，并且在多处都进行了重新修补充，但其不可能在所有的方面都考虑得很周全，有的地方应对法只是顺带提过。但这些细节很重要。而现行的一些法律也有与突发事件应对法相冲突的地方。由此很容易造成应急管理的方式方法不统一和多标准，这无形中又增加了危机应对的困难。一些法律因内容不够详细，停于表面，使其在施行过程中又难以把握，如处罚权责规定、行政补偿等都规定得不够明确。

（六）应急管理公众参与度不高

无论是什么类型的突发事件，公众都是最先接触到突发事件的主体。因此，让公众一起来应对突发事件，无疑是很明智的选择。西方国家在重建政府与公民信任关系方面的另外一个努力就是扩大公民参与。探讨参与理论的先驱Sherry R．Arnstein认为：“公民参与是一种公民权力的运用，是一种权力的再分配，使目前在政治、经济等活动中无法掌握权力的公众，其意见在未来能有机会被列入考量”。然而在我国，公众对应急管理的概念尚不十分清楚，就更不用说参与应急管理了。由于我国曾长期处于计划经济体制下，现在仍然可以看到很多计划经济体制留下的影子，公众还存在对政府的极度依赖，只要有问题出现，就想政府来解决。公众习惯了一切行动听指挥，缺乏主动性，靠着硬性的规定和纪律要求来维持一些行为，缺乏参与的文化根基。

（七）缺乏相关设备和专业人才

⒈物资资源保障体系的缺乏。由于应急管理是非常规管理，因此很多应急管理所需要的物资保障，在常态时期用到的机会很少。这其中会产生一定的成本，应急物资保障越齐全，则产生的保管成本则越高。而想要构建完善的物资资源保障体系，除了专项资金外，还要有相关的配套设施。我国在物资保障体系方面都会出现不到位的现象，每当突发事件发生之后，这种很窘迫和危险的情况就会显露出来。

⒉缺乏专业性人才。当前我国在应急管理人力资源保障方面还远远不足。一方面是专业应急管理研究型人才缺乏。主要表现在应急管理理论研究起步晚，高校开设专业也相应较晚，学科建设不够成熟。普遍存在专业定位不科学、课程设置不合理、师资力量极度匮乏、教材建设严重滞后和就业形势严峻等问题。[2］另一方面是专业救援队伍建设仍然薄弱。缺乏统一高效的专业应急救援队伍。比如解放军和武警部队虽然人数众多，但由于缺乏针对性装备、技术和专业训练，使救援成效受到影响。目前，特别缺乏专业性强的救援队伍，尤其是能胜任多种危机救援的兼具综合性和专业性的队伍。

二、完善我国突发事件应急管理体系的建议

（一）建立完善的应急预警机制

⒈建立标准化的信息处理过程。进行预警的机构要对日常生活中的种种征兆进行正确的分析，即需要通过标准化的信息处理，明晰地选择信息要素和进行风险分析，特别是要达到信息在部门之间实现高效率的共享。因此，要做好突发公共事件的信息收集、处理、分析、发布、传递等工作，建立完备的网络传输系统、应用软件系统、数据库系统及相关专业机构。信息系统要在充分利用现有资源的基础上，由国家统一规划，分级组织实施。

⒉建立有效的预警发布机制和应急准备机制。美国著名社会心理学家G·奥尔波特认为，流言的强度＝事情的重要程度×情况的模糊程度。因此，在处理突发事件过程中，政府压制信息的传播，在解释上又含糊其辞，不给公众一个明白的解释说明，很容易出现因为信息闭塞而导致危机的失控和无谓的恐慌。恐慌始于流言，流言止于公开。全方位的信息公开不仅满足了公众的知情权，也有利于公众做出理性评判和选择。其次，要加强对信息的加工处理、研究分析，做出切实可行的应对突发事件工作预案，做到信息资源共享。在应急准备方面，政府应急部门以及相关的专业部门、企事业单位、社区等都要根据预案的设计着手进行行动准备和资源调度。

（二）建立一个强有力的危机管理中枢指挥机构

要明确指挥关系，建立一个规格高、有权威的应急指挥机构，合理划分各相关机构的职责，明确指挥机构和应急管理各相关机构之间的纵向关系，以及各应急管理机构之间的横向关系。[3］这个应急指挥机构除了政府的工作人员外，还应有相应的专家小组，增强其专业性和科学性。然后通过这个应急指挥机构专业的、全方面的协调和管理突发事件。而县市一级政府也应该设立专门的应急管理指挥部门，并使其更加的制度化，专门化，加强各部门对突发事件的综合协调能力。这样，就不会因缺少统一的主管部门，导致一些相关部门不能对突发事件进行及时、有效的处理情况的发生。这方面可以吸收日本政府“强内阁、大安全”的危机管理机制和经验，建立一个强有力的危机管理中枢系统，加强对政府部门的科学管理，提高面对突然事件时的综合协调能力。[4］

（三）将应急管理重心下移

增加基层权力，使应急管理重心下移。两者的关系处理的恰当与否，直接关系着应急管理工作的方式、效率、结果，同时关系着中国特色应急管理体系能否有效的建立起来。这也是任何实行层级制管理的国家都面临的一项长期任务。施蒂格勒认为，地方政府与中央政府相比，更接近自己的公众，从而对所管辖地区的居民的效用函数和公共产品需求比较了解。[5］在一个充满活力的社会里，中央政府与地方政府的职责必须合理分工。我国应急管理体系的建设方面，中央需要考虑重心下移的原则。采取属地负责制，就是中央将更多的权利下放给地方政府，使得其在处理突发事件的时候能够放开手脚，有所作为。同时建立有地方特色的应急管理预案，这样，就可以使突发公共事件最大限度地化解在萌芽状态，消灭在初始阶段。

（四）建立综合性的防御体系

应急管理依赖于应急信息交换能力和危机管理者依据收集的信息制定有效行动方针的能力。[6］（p99）当灾害发生尤其是多种灾害混在一起的时候，快速展开救援工作是十分关键的。单灾害防御体系由于灾害之间的关系被人为的割裂开，导致部门之间相互推诿，使得救援工作往往受到阻碍，不能够连接成一体。建立综合性防御体系就是建立一种指挥平台，在多种灾害同时发生时，能够迅速通过这种平台对灾害定性，然后协调有关部门积极主动地参与，而不是单纯由某一部门负责。如果能够建立综合防御体系，那么相关部门则不会因为准备不足而处于被动地位；不会因为援引不足导致无法给灾害定性，使得救援不全面且缺乏重点；不会因为部门分割而导致彼此缺乏配合而延误灾情。

（五）完善法律法规体系

建立配套的立法，如救援方面应出台专门的救援法与之配套，还应该详细规定重大灾害发生时的救济和救助原则，包括政府的支援、财政拨款，灾后恢复重建救济和救助标准等。尽快调整、确立一系列与《突发事件应对法》相对应的配套立法。同时适时地对《突发事件应对法》进行补充、修订，使其更加完整、完善。还要加大对《突发事件应对法》的学习和宣传力度，让其走入社区、走入公众。使已有的应急法律规范执行到位，还必须做到有法必依、执法必严、违法必究。

（六）构建社会参与应急管理平台

⒈加强公民危机意识培养。在一定程度上，公众的参与是整个社会应急管理的基础。公民参与是在方案的执行和管理方面，政府提供更多施政反馈渠道来回应民意，并使公众能以更直接的方式参与公共事务，接触服务公众的公务机关的行动。[7］加强安全防范意识和安全知识教育，并把这种教育纳入“国民教育”体系之中，要以社区、单位等组织机构作为中间载体，通过广播、网络、报纸、宣传手册等媒介向公民广泛开展安全教育，还要组织与公民生活息息相关的安全培训和演习。可依据实际情况设定一个“国家安全日”，让公众意识到应急管理的重要性。

⒉加强社会参与应急管理的组织化、制度化建设。我国应当改变以往单一以政府为管理中心的应急管理模式，重视发展以政府、公众、企业、非政府组织、社会团体相互合作的应急管理模式，建立全民参与的应急管理体系。并将其制度化、法制化。通过法律的形式将社会成员对应急管理的参与制度确立起来。并建立、健全非政府组织和公民参与的方法和渠道，更为重要的是使他们懂得运用哪些渠道去影响应急管理政策的制定，这样就会有助于社会公众对应急管理的了解和重视，从根本上提高公众的危机意识和参与应急管理的意识。

（七）加强资金投入和人才队伍建设

⒈加强物资保障。物资保障是突发事件应对的基础。没有物资保障，突发事件应急管理就会成为一句空话。在一定程度上，物资资源保障是突发事件状态下民众的生命保障线。中央在设立专门的应对物资储备专项资金，落实应急储备资金的基础上，应整合现有物资储备资源，按照条块结合、资源整合和降低行政成本的要求，充分利用现有资源。还要对应急管理的专项资金进行监督和检查，避免因为将资金挪作他用影响应急工作展开。

⒉建立专业应急管理人才队伍。突发事件的应对几乎都是专业性强、危险性高、时间紧迫、需要专门技术和装备的特殊作业。应该采取吸引人才、引进人才、留住人才、发展人才的积极措施。，通过这些专业的人才定期开展应急管理知识普及活动。对高校开设危机管理专业实行科学定位，合理设置课程，增加其实践能力，为我国的应急管理工作做好未来的人才储备。培养能胜任多种危机救援的兼具综合性和专业性的人才队伍。对于应急救援专门队伍的建制，建议等同于中国人民武装警察部队的建制，实行义务兵与志愿兵相结合的兵役制度，执行人民解放军的条令、条例。[8］

[1］郭济．中央和大城市政府应急机制建设[M］．中国人民大学出版社，2005．

[2］王欢芳．我国公共事业管理专业发展面临的困境及解救[J］．企业管理，2008，（33）．

[3］高小平．综合化：政府应急管理体制改革的方向[J］．行政论坛，2007，（02）；新华文摘，2007，（13）．

[4］刘艳．试析日本危机管理机制及其对中国的启示[J］．中国人民公安大学学报，2004，（01）．

[5］平新乔．财政原理与比较财政制度[M］．上海人民出版社，1995．

[6］罗伯特·希斯．危机管理[M］．王成等译．中信出版社，2004．

[7］张成福，孟庆存．重建政府与公民的信任关系——西方国家的经验[J］．国家行政学院学报，2003，（03）．

[8］马庆钰．建立国家职业应急救援队伍的设想[J］．中国行政管理，2009，（04）．

（责任编辑：牟春野）

Abstract：The state emergency management system in the course of construction is also facing some deep contradictions and problems；they constitute the obstacles for the state of emergency management system．For china which is such a management levels，amplitude and in economic transition and social transformation crucial nation，building emergency management system on a strategic level is necessary and urgent．

Key words：emergency events；emergency management；emergency management systems；construction

Research on System Construction of Chinese Characteristics Emergency Management in China

Zhu Lumin，Chen Libin

D630．8

A

1007－8207（2011）07－0013－04

2011－03－16

朱陆民 （1968—），男，湖南郴州人，湘潭大学哲学与历史文化学院副教授，硕士研究生导师，博士，湖南师范大学公共管理学院政治学博士后，国际关系专业流动站研究人员，研究方向为东亚国际关系；陈丽斌 （1985—），女，福建三明人，湘潭大学国际关系专业研究生