■许善达

营业税改革是现代服务业发展的重要条件

■许善达

关于发展第三产业，国家已经讲了很多年，但收效远不理想。这个现象表明，仅靠很多口号、方针、战略是不能解决问题的，我们的体会是，这么多年来，没有足够的政策措施来支撑我们这个产业的发展，有很多制度性的障碍一直在阻碍着服务业的发展。其中，现行营业税是重大制度性障碍之一。我认为，营业税改革是现代服务业发展的一个必要条件。这应该成为我们全社会的共识，成为决策层的共识。我们“十二五”又提出来发展服务业，定了很多指标，但如果不解决这些制度性的障碍，这个“十二五”的规划指标是很难实现的。

经济转型要扩大现代服务业的发展，这个问题不是一个全国的普适性的战略。虽然它是国家战略，但对不同地区意义是不一样的。对于很多地方来说，搞不了大规模的服务业，甚至搞不了现代服务业。这个转型必要性主要在于大城市，特别在于沿海大城市。这些地方过去是搞制造业支撑发展大城市，现在这一些大城市，如果不实行转型的话，大城市的发展增幅就会降下来。很多中小城市，包括一些偏远的地方，服务业不怎么发展，没有什么现代服务业影响不大，但对中国的大城市来说，这是一个特别关键的要研究的问题。在今天，我们认识这个问题，不仅仅应该把它看成是一个国家的经济转型问题，尤其应该把它看成是特大城市经济持续发展的一个必要的转型。只有这样才能提高我们对其紧迫性和必要性的认识。如果把它视为一个全国普适性的战略，很难搞出准确而强有力的措施推进这个产业。

为什么营业税障碍了服务业发展？我们可以对比一下。1994年，国家税务局最初给国务院上报的税制改革（和分税制改革同时出台）的原方案中，服务业和制造业都要改成增值税。但地方收入规模怎么也算不下来，中央拿增值税75%，地方收入规模就太小了。如果服务业保留营业税，地方收入的基数规模就比较大，符合当时中央地方收入分配的布局了。服从分税制改革的需要是保留服务业营业税的主要原因。同时，我认为更重要的一条，当时对于中国解决发展问题，大家最关注的还是制造业，对于服务业的发展对国民经济的重要性只是一般性的认识。为了保证分税制的地方收入基数就保留了服务业的营业税。

现在比较一下服务业的营业税和制造业的增值税。

首先，营业税税负重，虽然名义税率有3%，有5%，由于重复征税，实际税负远高于此。比如交通运输业，不计算购买交通工具所含的税款，实际税负就有7%。整个营业税的税负比增值税高不少。

其次，为什么服务业资本市场不太活跃，很重要的一个原因就是服务业越搞专业化，税负越重，不利于专业的发展，所以铁道部统一核算，税负轻。我们国民经济中实际的服务业比重比统计数字大，为什么？很多企业都把有些服务业的经营活动，都合并到制造业里面去。为什么？制造业税负低。把生产性的服务业放到制造业里面核算来降低税负。

更重要的是出口税收政策的差别。国务院对服务外包搞过几个政策文件，当时国务院允许试点城市的服务外包免征营业税。这是个好政策，对服务外包发展发挥了不小作用。但是免征营业税和增值税零税率不是一个概念。免征是指最后一道出口销售环节的3%营业税免了，而零税率的概念是出口退税，即：不但最后出口销售环节的3%不征，还把企业所有购进中的税款退还给企业。出口营业税免征的政策力度比增值税零税率出口退税的政策力度小多了。人们希望形成一个服务业出口全部免征营业税普适性的政策。但这也没有从根本上解决问题。这个政策对我们服务业的发展的障碍有多么大？假设一下，如果今天制造业的出口退税取消，明天开始出口不退税了，我们的制造业什么状态？那你就能想象在今天营业税出口政策下的服务业是什么状态。我们国家制造业的发展在很大程度上是靠出口拉动起来的，中国的服务业发展也不能仅仅靠国内的服务业市场，也要兼顾国内国外两个市场。依靠世界的服务业市场拉动中国服务业的发展，对于服务业不实行出口退税很难做到。现在的问题是要形成社会的共识、有关部门的共识，制订出一整套的制度措施，推动发展，落实战略。仅仅靠战略，靠方针，没有切实的政策措施，“十二五”的这个目标是实现不了的。这个营业税的问题在“十二五”规划中已经说得很清楚。但是我感觉，现在对于制度障碍的解决，还没有完全形成共识，这个火候还不够，还需要做很多的工作。

当然目前营业税改革的环境与我们1994年推行增值税改革有一个很大的区别。1994改革之前，税制改革的建议我们已经提了很多年了，但是增值税一直在试点，并没有下决心全面推行。1994年作为税制改革和分税制改革最主要的内容之一推出，并不是仅仅因为决策层要优化税制，主要动力不是优化税制，而是分税制。为了让中央能控制收入的大头，能控制收入增长速度最快的税种收入的大头，必须全面推出增值税，作为中央收入最主要的收入来源。这个决策是吸收了很多国际经验而作出的。我认为，前苏联解体是一个重要原因。现在回顾起来，这个前苏联的解体是一个非常复杂的历史现象，但前苏联的解体，压垮前苏联这个大骆驼的最后一根稻草是什么？就是当时苏联的加盟共和国不再给苏联财政部交钱了。前苏联的中央政府没有税务局，是由各加盟共和国的税务局收税，然后向前苏联的中央政府财政部交钱。戈尔巴乔夫当时搞了一个新联盟条约，想建立一个前苏联中央政府的税务局来直接征税，不再依赖各加盟共和国交钱。我们中国1994年以前也是学习前苏联这种税务局体制，就是由各个地方政府收税给中央政府交钱。而叶利钦等加盟共和国领导人坚决不同意前苏联中央政府控制征税权，坚决不同意前苏联中央政府成立税务局直接征税，仍然坚持由各加盟共和国收税而给前苏联中央政府交钱。最后，这场争论以戈尔巴乔夫放弃前苏联征税权的要求而告终。不久，各个加盟共和国都以他们在全苏联财政分配中太吃亏为由陆续拒绝再向前苏联财政部交钱了。最后，只有俄罗斯给前苏联财政部交钱，前苏联名义上是各个加盟共和国的中央政府，但只有一个加盟共和国，就是俄罗斯向前苏联财政部交钱来维持着也控制着整个苏联政府的命脉。当俄罗斯宣布也不再给苏联财政部交钱了，第二天戈尔巴乔夫作为前苏联总统召开苏联政府的会议，宣布苏联解体，第三天早晨，前苏联的红旗就落下了。这压垮前苏联政府这个大骆驼的最后一根稻草，就是俄罗斯不给前苏联财政部交钱了。

1994年，推出增值税，中央政府拿增值税大头，再成立中央政府的税务局直接征收增值税，这三箭齐发强化了中国中央政府的政治经济控制力，其意义如何估计也不会过高。但是今天，我们有没有这样的动力说营业税改革也有同样的必要性和紧迫性呢？回答是否定的。我认为当前的大形势与1994年那个时候大不一样了。当时为了实现中央政府控制大部分财政收入的改革目标，税制改革、分税制改革以及税务机构的改革承担了非常大的风险，不管企业有什么困难，不管地方政府有什么困难，不管财税部门特别是税务局征收增值税有什么困难，也要实现让中央政府控制大部分财政收入。但是今天连营业税改增值税还没有形成一个全社会的共识。所以，我的看法是，营业税改革出台的方式，一种可行的方式，就是全国选择个别地区，选择少数税目来进行试点改革。这个营业税改革会涉及到所有的企业的税负。服务业的税负肯定要下降，同时，因为营业税改为增值税也增加了增值税的抵扣项目，就必然要降低制造业的税负，交增值税的企业的税负也必然下降。所以从这个意义上讲，营业税改为增值税意味着所有的企业，不管是制造业还是服务业，税负水平都会下降。这么大幅度的下降，财政收入减多少？其中中央、地方各减多少？另外，由于营业税改增值税所引起的地方与地方之间财政收入的变化也是很复杂的。比如，现在南京的服务到湖北，对湖北财政收入没有影响，如果营业税改增值税了，把南京的营业税改成增值税了，就给湖北企业提供了要抵扣的税款。因此，营业税改为增值税会使在服务业相关联的地区企业之间的税负都会受到影响。总之，服务业和制造业企业税负水平会全面下降、中央和地方政府的收入都会变化、地方政府与地方政府之间的税收收入也会变化。面对这么复杂的全面的变化，现在很难做出一个全面实施营业税改为增值税的决策。

我的建议是，少数的地区选择适合当地的税目，来进行营业税改增值税的试点。比如，国务院批准上海成为航运中心和金融中心，而交通运输和金融保险是营业税的两个税目，所以，建议在上海推行这两个税目的营业税试点改革。而南京，一直在抓现代服务业外包的发展，可以设计一个南京营业税改革的试点方案以推动南京经济持续发展。

现在服务业的发展跟其他的产业的关联性很强，对中国来说，金融业和服务业的关联度是非常高的。现在服务业企业要实现集团化，光靠企业自我发展是很难的，必须依靠现代金融业实行兼并重组。我们的银行、保险、证券业、以及各种投资基金、PE、VC这种金融工具很多。一个一个小企业，小公司，很难在世界上有很好的品牌，很好的无形资产来开拓自己的市场，所以现代服务业自身也有一个怎么样通过现代金融服务业整合的问题。要引进金融资本，不管是何种类型的金融资本，在设计过程中必须注重很多的营业税问题。所以，不能眼睛只盯住现在做的服务业本身，还要把眼界拓宽到推动服务业发展的资本的市场的运作，把银行、保险、证券、PE、VC等等这些金融资源都能够充分的利用起来。这个整合的过程和营业税的关系很密切。营业税若不改革，现代服务业和金融业的整合难以成功。

（作者为全国政协经济委员会委员、中国注册税务师协会会长、国家税务总局原副局长）