包亚宁

在对比中感悟德国的应急管理和社会点滴
——赴德国学习考察报告

包亚宁

德国是一个发达的现代国家，其比较完善的应急救援体系在保护公民生命财产安全方面发挥了重要作用，值得我们借鉴和学习。他们的应急救援体系在职能部门功能定位、志愿者队伍建设走在了世界的前列。标准化、规范化社会生活保证了人们的生活品质，降低了社会灾害发生的频率。这些成就的获得是与相应的培训理念、培训方式密不可分。海南建设国际旅游岛需要学习借鉴他人成功的经验和做法，学习借鉴德国的应急管理和培训理念应当成为我们的思考方向。

德国；应急管理；培训；借鉴

2010年10月，笔者作为国家行政学院厅局级领导干部应急管理专题研讨班的学员赴德国进行了为期半个月的学习。对于德国，笔者脑海中的印象是由平时阅读积累的数字和一些介绍性的文章构成的。因此，从总体上来说，关于德国的认识是符号性、没有动感的，同时又充满了诸多的疑惑。这次赴德国学习应急管理，可以说是恰逢其时。通过一段时间的学习、观察、生活，既为以往的数字德国注入生命活力，也初步厘清了一些疑惑，还亲身感受了德国政治、经济、社会、文化等方面的点点滴滴，获益匪浅。

一、德国比较完善的应急救援体系和职能部门清晰的功能定位

在德国，我们所称的应急管理被称为“危机管理”。尽管称谓不同，但所从事的工作是基本相同的。所不同的是，他们面对的事务更多，范围更广。例如，在中国日常由医院自己承担的病人救助也被纳入他们的体系之中。可以说，德国的应急管理基本上涵盖了公民所遭遇到的一切危难，包括突发的自然灾害、工商业生产经营过程中发生的事故、专业性极的强消防灭火，还有日常的伤病救助。相对于我国来说，我们应急管理的基本内容则是依据中华人民共和国第十届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议于2007年8月30日通过的《中华人民共和国突发事件应对法》。包括自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。由于国情不同、应急管理的内涵涉及面不同，两者的比较不一定恰当。但是，它们的基本精神是一致的，最根本的立足点都是保护公民的生命财产安全。因此，学习、借鉴德国的危机管理的观念、做法对我们是有益的。笔者以为，首先，他们完善的应急救援体系，清晰的功能定位是值得我们学习的。

由联邦公民保护与灾难救助局（BBK）和联邦技术救援署（THW）构成了德国应急救援体系的两个支柱。通过授课老师详细的讲解和实地参观，笔者以为，以下几点值得认真研究。

（一）建立全覆盖的救援体系是我们现阶段应当推广的

德国面积35万多平方公里,8200多万人口，共有16个州、27个行政专区、300个县、12500个市（乡镇）。从国土面积来说，相当于我国的中等省区，从人口总量来说相当于我国的较大省份，从行政建制来说也只相当于我国的中等省份。但是，从应急管理的角度来看，德国已经建立了比较成熟的救援体系。小到一万多人的城市（德国把居民聚集区都统称为市），大到上百万人的都市，都有完善的应急救援机构，并且高效地发挥着作用。通过近距离观察和分析，笔者以为，这种体系至少有三个方面的好处。一是效率高。之所以高有两个理由，第一，对广大民众来说，只要记住一个电话号码，遇到危难可以快速地寻求救助，最大限度地争取时间。第二，救援机构可以快速反应、节约时间。二是救援成本低。对民众来说，有时候遇到的灾难不是一个专业救援队伍能够解决的，需要多部门、多专业的配合，救援中心既可以综合配备力量，又可以就近组织救援，不仅大大节约了时间，还大大节约了救援成本。三是有利于灾后的恢复。在救援中心统一指挥下的救援，会较好地发挥各专业人员的优势，既可以较好地进行救援，又可以有效地控制对相关设施的损伤，有利于灾后的恢复。相比之下，无论从国家角度，还是从地方情况来看，我们在这方面还比较薄弱。笔者以为，我们应当尽快加强这方面的工作，即便是全国统一行动难度较大，也可以在一些省区先行动起来。加强这方面的工作不仅可以体现出我们以人为本的执政理念，还是政府职能转变的应有之义。

（二）明确划分各个机构的职责是科学救援的必要保证

德国的联邦公民保护与灾难救助局（BBK）和联邦技术救援署（THW）具有明确的职责分工。这一点，似乎并不是一个新概念。我们也总是说，我国的应急管理机构也有明确的职责分工。但是，每当我们出现突发事件，所展现的救援现场和救援过程有许多内容值得我们反省。简单地说，我们的救援更多地是打“人海战术”，表面上是轰轰烈烈，救援效果似乎也不错。可是，事后一核算成本，一总结经验教训，就会发现许多问题，其中就包括职责划分不科学、救援体系运转不规范，以致于最终解决问题大多数是靠上级行政权力的强力推动。因此，在这方面，我们很有必要深入研究现行的体制和职责分工等基础性的问题。这种研究既包括理论层面，也包括制度层面，尤其应侧重在工作层面，建立明确职责边界和清晰的行为准则。

（三）建立规范的志愿者队伍值得我们认真学习

在德国，尽管有完善的应急体系，但是，大量的具体工作是靠志愿者队伍来完成的。从人数来说，志愿者的规模几十倍于专业人员。而且这些志愿者来自于各行各业，并且通过专业化的培训与考核，不仅能够在救援过程中充分施展自己原有的专业知识，还把培训所获得的救援技能结合起来，进行符合科学原理的高水平救援。可以说，志愿者是德国应急管理最主要的力量。我国是世界上人力资源最丰富的国家，我们完全有基础、有条件在这方面展现出自己的优势和特色。近些年，我国的志愿者队伍正在迅速壮大，而且正在发挥着越来越大的作用。笔者以为，我们当前亟需做的是，从法律层面上尽快制定相应的法律法规来规范，其内容包括确定志愿者的法律地位、行为依据和范围、以及由此获得的社会回报。从行政层面上尽快建立和完善相应的机构，包括政府的管理机构和直接从事此项工作的社会团体。从操作层面上制定标准的行为规范和补偿标准。

二、标准化、规范化的社会生活造就了德国，也应当成为我们建设现代国家的重要参照系

一直以来都知道，德国以标准化、规范化著称，身临其境后对这方面的感受更加生动、具体。

（一）标准化已渗透到社会生活的方方面面，尤其值得海南学习

去德国之前，尽管知道德国是一个标准化的国家。但是没有想到它的标准化的程度如此之高。从各种标识到用具，以致从课堂使用的道具到餐厅的餐具，几乎每一样东西在不同的地方都是一样的。体验之后深切地感受到非常的方便。由此想到，海南正在大力推动国际旅游岛建设，其中最核心的内容是用国际标准改造社会生活。在这方面，我们以往比较重视地方特色，这是需要的，以后理当继续坚持。但是，地方特色和国际标准如何恰当地结合、合理地搭配，需要我们开动脑筋想出办法来。德国做法很有借鉴意义。德国的每个城市都很有特色，但特色中的支架是标准。笔者尝试性地归纳为这样两点：一是基本零件的生产是标准化的，而组合装饰力求特色；二是运行规则是标准化的，而运行的内容可以是丰富多彩、充分展示地方特色的东西。这种方式既体现了标准化，又表现了地方特色，其结果是既方便生活，又丰富了生活。

（二）规范化的程序带来的安静祥和需要我们认真体会

在德国，无论人们做什么事情，总能感觉到他们有一套明确的模式。刚开始，似乎觉得有些呆板，但仔细观察就会发现，这样做的结果是质量和效率都得到了保障。例如，从事装修的工人在搭脚手架时，他们的操作动作几乎都是一样的，每做完一道工序都要用配套的测量仪器测一下，达到标准后再做下一道工序。这样完成的工作必然是高质量的。当然，他们的规范化也有弹性，但这种弹性严格限定在一定幅度内。反观我们做事情，除了特别规定的程序外，我们喜欢别出心裁，喜欢走捷径，每个人都按自己的方式做事，过分强调结果，而轻视过程。如果是进行科学研究，这样做也许是有效的。但是，如果我们做任何事情都这样，就会付出惨重的代价，一些重大的生产事故就有这方面的原因。对于海南来说，我们建设国际旅游岛就要从日常的工作规范着手，充分学习借鉴他人的有益做法，从中汲取营养，不断增加规范化元素，使社会生活的质量日益提高。

三、以解决问题为目的的培训理念与方法的几点启示

笔者是从事干部培训工作的，因此格外关注他们的培训方式，以及渗透其中的培训理念。

（一）培训目标非常明确、简洁，重在解决问题、能够操作

在德国，从所有的课程设置来看，没有抽象的理论阐述，只有具体的工作内容和操作方法。这种做法与我们进行培训有很大的不同。我们不论是长期班，还是短期班，为了强化一些理论和意识，一般都要安排多个理论专题，以此来突出我们对理论学习的重视。从我们的培训目的来说，这是必要的，理论武装是我们干部培训的重要内容。

但是，对于一些比较具体的专题课，过多的理论阐述是否必要值得探讨。从以往的教学实践来看，实际效果往往不尽人意，抽象的理论并不能帮助学员解决自己面对的实际问题。通过德国的学习，笔者感到对应急管理理解更加深刻了。究其原因，笔者以为，他们是把基本原理和理论渗透到了具体的操作方法上了，在学习、练习方法的过程中理解了其中的原理。笔者以为，作为干部的专题培训，这种方法是适宜的。一般而言，接受培训的学员自身已经具备了一定的理论基础，并且有较强的自学能力。即使是涉及到大家不熟悉的理论，通过概括性的介绍之后，重点也应放在操作方法上的培训。

（二）把课堂作为交流的平台，而不是教师表演的舞台

在德国学习的过程中，有大量的讲授课。笔者以为，德国老师有一个很好的习惯，就是喜欢被提问。学员可以随时打断老师的讲授，提出自己的问题，这种做法是受到鼓励的。他们认为，不应该把问题带到下面的内容。对此，德国老师做了这样的解释：有问题说明听众在思考，把个人的思考表达出来，就变成了大家的思考。老师回答问题也必须思考，老师就问题阐述的观点可以丰富授课内容，可以促进研究，是大家的共同财富。反之，不提问题或没有问题，只能说明没有思考或理解了课程，那么这堂课就是多余的。当然，这么说是否准确另当别论，但对笔者启发很大。自己也经常讲课，比较多的是注意自己讲授的系统性，不太注意与学员的现场交流，没有使课堂讲授的内容产生最大的效益。

（三）既要注重内容，也要注重形式

德国的学习形式是比较灵活的，老师更像一个教练，不断地通过各种方式启发大家。他们的教学场所不拘一格，更像一个训练场。在这个场所，你不会感到拘束、紧张。在老师的启发下，每一个学员很容易进入角色，融入学习的气氛中。相比之下，我们的老师更像一个中学老师或大学老师，教学场景更注重严肃。在教学过程中，老师努力地把自己的研究成果讲授给大家。笔者以为，两种方式相比，我们需要做一些改变，把内容和形式结合起来，让学员成为课堂的主角。

（四）以真正的系统训练来培养学员的能力

如何培养、提升学员实际工作的能力，这是我们一直探索的问题。德国课堂演练与实地考察给笔者以极大的启发。他们的课堂演练与实际操作使用的工具是一致的，采用的方法也是一致的。可以说，他们演练过的内容在真实场景中就可以运用。与此相比，我们在这方面差距就比较大，我们的演练像拓展训练，课堂所练过的内容在实际工作中很难对接。应该说，改变这种现象并不是难事，关键是要我们改变思维方式，改变培训方式。

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1004-700X（2011）01-0007-03

（作者系海南省行政学院教育长、教授）