汤鸣锋

瑞金市审计局着力抓好固定资产投资审计，创新方法，推行了两全监督和财政审计双把关制度，科学规范审计程序，完善相关制度，取得了明显的成效。

一、重点突出，程序规范，固定资产投资审计工作质量全面提升

1.抓住重点，不遗余力推行“两全监督”。

“两全监督”即：一是对超过30万元的项目，“全纳入”审计部门审计监督（作为县级审计部门有能力做到）；二是对纳入的项目，实行“全过程”跟踪审计（30万元以下项目实行抽审）。

两全监督重点关注的环节如下：

一是审核合同。为加强工程造价的源头控制，前置监督环节，瑞金市审计局从签订合同开始介入，与相关单位一起负责工程设计图纸会审的审核把关，对合同中有可能影响工程结算及费用审核的主要条款，合同价变更的规定，材料、设备的供应方式，分包工程的管理等方面的内容，提出相应的建议，尽量减少合同文件的不确定因素。

二是严格控制随意变更签证以及对增量工程进行现场审核备案。若在工程施工过程中发生变更，施工单位必须履行规定的变更审批手续。凡变更设计增加费用超过工程总造价5%以内或者单项变更超过1万元的，须报财政、审计部门审查备案；超过合同总造价5%且金额超过10万元的，由财政、审计部门现场核定，并报市人民政府批准；若计价变更价款累计超过合同总造价10%且金额在50万元以上的，还需重新报原项目概算审批部门批准。审计人员需要重点监督工程变更是否履行了必要的程序，并了解图纸变更情况，做到心中有数。对于施工过程出现的增量工程，审计人员要进行现场的审核和备案。

三是关注隐蔽工程。对于隐蔽工程的审计，事前收集好审计证据是关键。一是熟悉工程施工过程，了解常用的施工机械；另一方面是多记录工程施工过程的实施尺寸，必要时用照相机、摄像机等设备留下重要的审计证据，拍摄一些现场实景。一般大的工程项目从开始施工到最终办理结算间隔期都较长，时间越长，隐蔽部分的工程量就越难审得清楚，有了这些事前收集的证据，就能为以后该项目的审计提供强有力的书面证据。

为了转变以前的对隐蔽工程事后追究使监督很难奏效的局面，化被动为主动，促使被审单位在工程施工前就主动邀请审计部门介入，我市文件规定，对于未经审计部门及相关单位审核备案，施工单位擅自进行下步施工，造成工程隐蔽无法核实的增量，增加的工程价款由施工单位自行承担。通过相关文件的明文条款，更有效地加强了审计监督作用。

2.通力合作，财政审计实行“双向把关”。

“双向把关”是指所有政府投资项目在市财政局审核后，市审计局再进行审计。即财政评审中心首先进行评审，并出具报告，由财政局对审核项目复核后进行批复，批复后将项目移交审计局。

我局在接到财政局移交过来的项目之后，首先由局长和分管领导及主审该项目科室负责人对项目进行审前调查，再根据项目的特点，提出一份任务安排表，将审计任务分配到审计组，并确定项目完成期限，要求审计人员严格按照任务安排，限时办结。

接到任务的审计组即作出审计方案，按照进度安排实施审计，在开展审计现场监督阶段，审计人员应填写审计监督纪要，并将参加的会议记录、隐蔽工程签证、阶段验收资料、竣工验收资料等整理暂存。进行工程结算审计时所有资料将作为审计依据，在结算审计阶段，审计内容涵盖了工程从立项开始到验收竣工的全部建设情况。

为了增强审计的监督效果，除了在审计的程序上采取财政审计双把关之外，我局与市财政局通力合作，一是控制好资金的拨付进度。根据我市文件明文规定，在审计局对投资项目的审计结论尚未作出之前，工程价款至多只予以拨付合同价款的80%。二是建立责任追究机制。在进入审计监督的环节时，如若作出的审计决定审减工程价款金额超过了财政局核定价款的5%，审计局将责成财政部门追究其评审人员的责任，此举大大增强了评审人员的责任心，加大了其评审过程中的核减力度，更好地保证了财政资金的规范使用。

3.科学管理，严格规范固投审计监督程序。

一是科学制定审计方案。审计实施方案既是审计质量控制的对象之一，又是监控审计进程、评估考核审计质量、明确审计责任的依据，因此我局要求审计组扎实开展审前调查，根据审前调查的具体情况，审计组制定科学合理的审计方案。审计目标要具体化，审计事项要科学化，审计重点要合理化。审计方法则要求加强计算机技术应用，重视可操作性。同时，在审计实施方案制定上要求审计组成员分工明确，并强化审计组长、主审及审计人员各自应承担的责任。

二是严格依法审计监督。在每个项目进点之前，要求审计组发出审计通知书的同时，一并送达审计告知书，告知的内容为审计所需项目资料、审计的程序以及审计过程中审计人员未遵守相关程序的申诉途径，让被审计单位明确知晓自身的权利和义务，在配合审计组工作的同时，监督审计组成员遵守审计工作纪律情况；审计人员进入现场审计阶段，对工程施工情况进行现场勘察和审核，审计人员要深入施工现场，对照施工图和投资建设项目结算书，进行实地测量；从现场回来之后，审计人员结合已有资料和现场审计的记录开始整个项目的审计。

三是注重审计成果应用。项目整体审计完毕，由审计组综合资料形成审计报告初稿，向分管领导汇报；将讨论后确定的审计报告征求意见稿送达被审计单位，根据被审单位提供的反馈意见，局长召开业务会议，详细论证和讨论所提意见，根据实际情况以及调查结果，予以采纳或者不采纳处理，最终形成正式审计报告及审计决定。为了使审计成果得到有效转化，在工程价款拨付方面，不仅在签订的合同中要有条款明确说明，以审计决定为拨款依据，并且在实际拨付资金时也严格按照审计的最终结论进行。在工程质量监督方面，对于审计发现的工程质量问题，我局将进行跟踪和督促整改，把工程质量监督效果落到实处。

二、狠抓工作效益，注重成果转化，固定资产投资审计工作效果显著

1.规范了建设项目的监督管理。严格监督，重要环节随时抽审。在整个项目工程的实施过程，凡是涉及变更合同或者设计方案的时候，必须有审计部门进行把关，有效地防止了胡乱降低设计标准的行为。全程跟踪，所有环节都在审计部门的监督之下。在重点工程建设项目上实行全程跟踪审计，强化对建设项目前期相关工作事项的审计，包括项目决策、可行性研究、项目资金来源和执行基本建设程序的情况等，对重点大中型建设项目，我局以派驻的方式从项目筹建开始进驻建设项目法人单位，从工程立项到工程竣工结算审计均全程参与，重点项目专门监督，全程施工阶段穿插随机审计监督。

2.提高了建设资金的使用效益。程序的规范，使审计部门与财政部门“双把关”的配合更为协调，三年来工程项目送审金额5.2亿，经财政部门审减6 000万元，在此基础审计部门再核减2 332万元，大大节约了财政资金，提高了建设资金的使用效益。在加大审计工作力度的同时，我局注重增强各项目资金使用的透明度，对固定资产投资重点项目的立项、实施、资金使用及审计等情况，进行一定的公告，群众表示满意，社会反响极好。

3.增强了项目建设过程中保廉“免疫功能”。“两全监督”规范化审计中，审计部门加强与纪检监察及相关部门的配合，积极发挥本部门“免疫系统”作用，对项目实施过程中发现的问题，审计部门分别提出相关审计建议，及时督促被审计单位积极整改，起到了预防和警示的效果；同时规范制度，跟踪监督，有效地约束了领导干部和相关部门在项目立项、评估、结算等方面的个人行为，增强了源头上预防重点建设项目腐败问题的“免疫功能”。尤其是双把关比审计部门直接审计节约了时间，减少了审计风险。

三、全面思考，深入总结，固定资产投资审计工作的顺利铺开需要四大要件

1.领导支持是前提。审计部门要在工作中有所作为，首先必须取得领导的支持。一是要授权，我局大力开展“全过程”、“全纳入”的两全审计监督，正是有了领导的鼎力支持，并以政府文件的形式明确规定，才能名正言顺地介入到工程项目的全程监督。二是在审计工作遇到困难和麻烦时及时给予有力的支持和帮助，让审计人员能够大胆工作，没有后顾之忧。三是人力上支持。我市成立了重点项目监督办（设市纪委监察局），由市纪检监察机关、检察院、发改委、重点办、财政、审计、建设、交通、水利、国土、环保、劳动保障等十个部门派员组成。同时，给审计局增加编制5人，专门成立了固定资产投资审计中心。监督办和审计中心的成立，有效地解决了实行“两全监督”规范化审计的人力问题，增强了“两全监督”规范化审计的威慑力。

2.财政协作是关键。审计工作要取得实效，关键是财政跟审计两部门要加强沟通与协作，取得财政部门的大力支持，使审计的监督功能得到有效的发挥。我市财政局跟审计局进行双把关，所有的政府投资项目均由财政局先审核，再由审计局进行审计，审计结束前，财政局协助实行工程价款支付进度控制。同时，对于审计局作出的审计决定，财政部门对核减金额如数进行收缴。两个部门的通力协作，大大加强了财政性投资项目的管理效果。

3.制度完善是保障。制度是做好各项工作的基础，建立健全固定资产投资审计工作的相关制度是提高审计质量的根本保证，我市政府先后制订出台了《工程监管办法》、《重点建设项目全程监督暂行办法》、《财政项目决结算审核与审计监督协作办法》等文件，审计部门细化相关文件规定，形成一套健全而完备的规章制度，在实际工作中做到有章可循，规范审计行为。

4.确保经费是基础。要保证固定资产投资审计工作的顺利开展，确保工作经费是基础，我市财政每年预算安排审计事业费30万元。同时还规定审计局在财政局批复造价基础上核减的数额视同上缴审计收入，由财政局按规定拨付审计费用，解决了审计成本问题，确保了审计工作经费。

（作者单位：瑞金市审计局）