李 胜 陈晓春

(湖南大学政治与公共管理学院，湖南长沙410082)

基于府际博弈的跨行政区流域水污染治理困境分析

李 胜 陈晓春

(湖南大学政治与公共管理学院，湖南长沙410082)

水资源短缺和水污染是我国面临的重要环境问题。受流域自然整体性和流动性的影响，某一行政区的污染通常可以通过水体向另一个或多个行政区转移。传统理论上，人们认为造成跨行政区流域水污染治理困境的主要原因是经济增长方式、产业结构、环境执法效率和管理体制的障碍。实际上，以上因素难以从根本上解释跨行政区流域水污染的治理困境。文章运用博弈理论对流域污染治理中中央政府和地方政府之间的信号传递博弈，以及流域上下游地方政府之间的污染治理博弈进行了分析，结果表明:在区域利益、信息不对称和缺乏激励机制的影响下，地方政府很难真正履行中央政府的治理政策，而污染外部性和利益冲突则使各行政区之间难以达成合作治理，府际博弈的非理性均衡成为跨行政区流域水污染治理困境的深层次原因。鉴于此，跨行政区流域水污染治理必须理解政府的角色和行为，才能找到有效的治理对策。中央政府有必要增强政策威胁的置信度，提高监督和惩治水平，克服地方政府和污染企业达成利益同盟，并通过重复博弈建立行政区之间的流域合作治理机制。

府际博弈;跨行政区;流域;水污染

在环境污染日趋严重的情况下，加强污染防治己成为各国政府的共识。近年来，中国政府不断加强对环境保护的立法和投资力度。据统计，截至2008年11月，中国共有环境污染防治法律6部、自然资源保护法律15部、行政法规50多项，制定国家环境标准800多项，军队环境保护法规和规章10余部，签署多边国际环境条约51项，国务院行政部门、地方人民代表大会和地方政府为实施国家环境保护法律而制定和颁布的规章及地方法规达660余件［1］。然而，就在中国环境法制和治理投资迅猛发展的同时，中国的流域水质却并没有得到明显改善，甚至在一定程度上流域整体水质优于Ⅲ类水的比例呈下降趋势(见图1)。图1反映的状况，让人不得不思考这些问题:为什么在环境治理投资和环境法制迅猛发展的同时，环境的整体质量却存在恶化态势?中国环境保护部(含前环保总局)掀起的一系列“零点行动”和“环保风暴”，能否对中国的环境保护和污染治理起到持续的威慑作用?该如何使中国的污染防治走向一个良好的均衡状态?为解决这些问题，必须对跨行政区流域水污染治理困境的成因进行深层次的梳理，才能找到有效的治理方式。

图1 环境治理投入与流域水质变化趋势Fig．1 Input of environmental governance and basin water quality trend

1 府际博弈:跨行政区流域水污染治理困境的深层次原因

1．1 跨行政区流域水污染的概念和性质

跨行政区污染是指超越国家、省或其他行政辖区政治管理边界的物理外部性。一般而言，具有流动介质的物体污染都有可能产生跨区域问题，比如空气和水。本文所指跨行政区污染不指超越国家边界的污染，仅指一国范围内超越省(直辖市、自治区)、市、县、乡边界的污染。跨界断面水质是衡量跨行政区流域水污染的重要指标。一般而言，第i地区的水质是通过函数f由前i－1个地区累积形成的，即上游地区不仅对下游地区的环境质量产生直接影响，还对其下游地区以下的各地区环境质量产生直接影响［2－3］。在跨行政区流域水污染上，如果污染物排放水平在上游i地区和下游i+1地区的交界处达到了边界水质标准，则不存在跨行政区污染问题;如果超过了跨界水质标准，就产生了跨行政区污染问题。

曾文慧指出中国环境恶化程度的加深突出表现在跨行政区的污染事故和纠纷上，而其中最为严重和典型的是流域污染问题［4］。跨行政区流域水污染与一般污染的不同之处不仅在于它是一种可转移的外部性，更在于其涉及的主体——政府，既是本区域环境污染的规制者，又是跨行政区污染治理的谈判方，甚至其本身就是污染的排放者。污染的溢出效应使各行政区无法单独对污染进行有效的治理，对污染来源地区来说，控制本地企业的污染甚至因此影响本地的经济发展而使其他地区受益并不一定是理性的选择;而受污染的行政区则无法对辖区外的企业污染行为进行规制，或者说执行成本太高而不能实现。

1．2 跨行政区流域水污染治理困境的传统理论解析及与府际博弈的契合

在目前的国内外研究中，对于流域水污染的成因和治理困境，大部分学者认为主要原因是粗放型的经济增长方式［5－8］、管理体制障碍［9－12］和制度不完善［13－15］等，而较少从府际博弈的角度研究跨行政区流域水污染问题。笔者以为，这些观点对于解释我国流域水污染的成因及治理困境是有益的，但却无法从根本上解释为什么污染总是更多的在跨行政区的地方发生，尤其是不能解释为什么一些地方政府偏好做出“损人利己”，甚至“损人不利己”的选择?因此，必须对跨行政区流域水污染治理困境进行深层次的分析，而这一分析的起点就是各行政区围绕着区域利益而展开的博弈关系。王绍光和胡鞍钢在《中国国家能力报告》一书写到:“改革开放以来，地方政府(主要是省区政府)的独立性和自主权迅速扩大，已经成为具有独立经济社会利益和独立发展目标的利益群体。它导致中央与地方关系发生了重大转变，即由过去以行政组织为主要基础的行政服从关系，转向以相对经济实体为基础的对策博弈关系”。

府际博弈即政府间的博弈关系。“上有政策、下有对策”是人们对中央与地方政府间博弈关系的形象描述，地方政府间的竞争与合作则是地方政府间博弈关系的另一表现形式。在本文中，府际博弈指中央政府和地方政府间，以及地方政府和地方政府间，在一定的规则约束下，依靠所掌握的信息，如何进行决策及这种决策的均衡问题。

将府际博弈的研究视角聚焦在跨行政区流域水污染这类公共性问题上的可行性和科学性正如府际关系研究学者严强在《公共行政的府际关系研究》中所说:“在社会转型和经济体制转轨时期对府际关系的研究，除了要继续关注中央和省两级政府间行政外，应当更多地将研究的焦点聚集在对跨域公共事务管理中地方政府间的过度竞争及其行为扭曲的考察上”［16］。跨行政区流域水污染在表象上是因为粗放的经济发展方式和产业结构不合理，但实质上更深层的原因是政府的行政不作为和地方保护造成的，而导致这一行为的原因又主要是地方政府之间在经济和政治上的过度竞争。可见，无论是经济增长方式、管理体制障碍还是制度不合理，都是发生在利益的基础上，围绕着利益而展开的府际博弈才是跨行政区流域水污染治理困境的深层次原因。

2 理论模拟:跨行政区流域水污染府际博弈

为证明府际博弈对跨行政区流域水污染治理的影响，本文借助博弈理论对中央政府和地方政府信号传递，以及地方政府与地方政府之间的博弈进行分析，以期找到中央政府和地方政府在跨行政区流域水污染治理中的行为特性，以及彼此的均衡点和可能的治理方法。

2．1 中央和地方信号传递博弈

信息是博弈的一个关键要素。现实生活中，由于信息的不完全性，很多时候参与人只能依靠收集到的信息来判断其他参与人的类型。博弈是一种相机行动的决策方案，为了避免自身的真实类型被其他参与人识别，参与人有可能发出一些虚假的信号以蒙蔽其他参与人，因此信号的传递和甄别对每一个参与人都极其重要，也是博弈模型建构的主要方面。根据委托——代理理论，地方政府是中央政府的代理人，拥有私人信息。在信号传递博弈中，地方政府首先选择行动，将自身的信号传递出去，中央政府根据自身接收到的信号选择行动。假设在信号传递博弈中存在地方政府和中央政府两个参与人，即i=1，2;地方政府是参与人1，称为信号发送者，用L表示;中央政府是参与人2，称为信号接受者，用S表示。地方政府的类型是私人信息，中央政府的类型是公共信息。地方政府和中央政府的关系可以看成是一个2×2的声明博弈，根据信号传递博弈的表示方法，对博弈顺序作如下描述:

(1)自然首先选择L的类型θ，假设L的类型分为两种:严格执行中央政策者，敷衍执行中央政策者。L知道自身的类型，但S不知道，只知道L属于θ的先验概率p=p(θ)，其中严格执行的概率记为p(θ1)，敷衍执行的概率记为1 －p(θ1)，p(θ1)+p(θ2)=1。严格执行者成本用 CE表示，敷衍执行者成本用CF表示，其中敷衍执行者为掩盖其类型支付的掩盖成本记 e。根据 Spence-Mirrless condition，我们构造一个假定:严格执行中央政策者的执行成本低于敷衍执行者的执行成本(一心一意做事的效率总比三心二意做事的效率高)。这一点可以理解为敷衍执行者需要额外的付出掩盖成本记e;且严格执行者的界面水质高于敷衍执行者的界面水质，界面水质用q表示，q=1表示界面水质达标，q=0表示界面水质不达标，中央根据观察到的q决定是给予奖励或处罚。

(2)参与人L在观察到类型θ后发出信号m，m∈M，M=(m1，m2…mn)是信号空间。地方政府了解自身的真实类型θ，但它会根据现实环境选择一种类型向中央政府声明，记为θj:如果θi=θj，说明地方政府声明的类型与自身的真实类型相符;如果θi≠θj，说明地方政府的执行情况与声明的不一致。

(3)参与人S在观察到参与人L发出的信号后，根据贝叶斯法则修正先验概率p=p(θ)，在得到后验概率后选择行动。假设中央的行动也分为两种:对严格执行政策者给予奖励(a1)，对敷衍执行者给予处罚(a2)，奖励和处罚的成本分别记为SR和SP;

(4)支付函数分别用 us(m，a，θ)和 u1(m，a，θ)表示。在非对称信息下，中央只能观测到界面水质而不能观测到地方政府的类型。假定γ(θ=1|q)为中央观察到q时认为地方政府是严格执行者的后验概率。此时的精炼贝叶斯均衡意味着地方政府选择治理水平(反映在界面水质上)q(θ)，中央根据观察到的q得出γ(θ=1|q)，然后选择给予奖励a1。

综上所分析，博弈的均衡是什么呢?根据信号传递博弈，均衡可能是分离均衡，也可能是混同均衡。首先分析分离均衡，分离均衡意味着不同类型的地方政府发出不同的信号，严格执行型地方政府将声明自己是严格执行中央政策的，敷衍执行型地方政府将声明自己是敷衍执行的。

在分离均衡下，由于信号传递者——地方政府发出了真实的信息，中央政府能够根据信息作出清晰的判断和赏罚分明的决策，因此这种均衡是一种最有效率的均衡。但是，由于发出真实类型的信号不符合敷衍执行者的理性，因此在现实生活中这种均衡不太容易存在。

在分离均衡外还有混同均衡，混同均衡意味着不同类型的地方政府可能选择相同的执行情况，以此获得相同的奖励。假定q(θ)≡1的情况:

这种混同均衡是无效率的，因为在混同均衡中传递虚假信息的地方政府大量存在，使得其自身信息已不能传递其真实的类型。当地方政府声明其为θ1时，中央政府将根据判断以SR作为奖励，但不同类型的地方政府可能选择相同的声明，当掩盖成本e很小时，大量欺上瞒下的行为就将出现，迫使中央政府不得不根据贝叶斯法则修正先验概率;当地方政府声明自身的类型为θ2时，相应的中央政府根据事先的规则以SP作为处罚。

还有一种混同均衡以部分混同均衡的形式存在，即当地方政府的类型是θ2时，由于中央政府也是理性的，当中央政府根据贝叶斯法则修正先验判断时，敷衍执行的地方政府很可能会露出真相。迫于中央政府的“坦白从宽，抗拒从严”的策略，地方政府可能以δ的概率声明自己是严格执行者，而以1－δ的概率声明自己是敷衍执行者，并同时尽可能的向中央政府解释“不得不”敷衍执行的原因，比如可能以地方就业、经济发展、社会稳定和历史原因作为借口，这种类型的地方政府虽可能不是集体存在，但也绝不会是特例。在此情况下，根据贝叶斯法则和地方政府的策略，中央政府的判断为:

中央政府根据自身的策略和后验概率，中央政府的理性策略为:

上述均衡为完美贝叶斯均衡，在这种情况下，由于部分地方政府选择了发送虚假信号，给整体的社会福利带来了损失，社会整体最优的结果取决于δ的大小:当δ→0时，说明越来越多的地方政府选择声明自身的真实类型，均衡向分离的方向发展;当δ→1时，说明越来越多的地方政府隐瞒自身的真实类型，均衡向完全混同均衡的方向发展。

2．2 流域上下游地方政府之间的水污染治理博弈及均衡

在地方政府之间的博弈中，我们假定存在两个地方政府:上游地方政府和下游地方政府，两个地方政府同时决定是否对流域污染进行治理，假设此时每个地方政府面临的是一个0—1决策问题，即提供(a1=1)或不提供(a1=0)。由于污染具有外部效应，水的流动把上游产生的污染即转移到下游，从而上游不必承受污染带来的福利损害和治理成本，这个后果由下游地区承担。假设只要有一个地方政府对污染进行治理时，每个地方都能得到ω的效用(当下游地方政府治理而上游地方政府不治理时，上游地方政府也能得到这ω的效用，因为环境保护本身也是具有外部效应的，上游也可以因此享受到更优美的环境);当上下游都治理时，相应的治理成本为C1、C2;当上游不治理而下游治理时，下游的治理成本为 C3，C3＞C1，C2，因为当上游不治理时，下游面临着更大的治污量和治污浓度。如果上游不治理，下游承担的上游污染带来的损害为D，博弈支付矩阵见表1。

表1 地方政府的流域水污染治理博弈矩阵Tab．1 Game matrix of basin water pollution control between local governments

由上述矩阵可知，在给定下游地方政府治理的情况下，上游地方政府的最优选择是不治理;在给定下游地方政府不治理的情况下，上游治理与否取决于治理收益与治理成本的比较，即当ω＞C1时，治理;当ω＞C2时，不治理。从目前上游都倾向于把污染转移到下游的情况判断，应该是治理的成本大于收益，因此不治理是上游地方政府的占优策略，这符合实际情况。既然不治理是上游的占优策略，那么在给定上游不治理的情况下，下游是否治理呢?下游地方政府是否治理取决于成本——收益与不治理的损害D的比较，即:当ω－C3＞D时，治理，此时的纳什均衡为(不治理，治理);当ω－C3＜D时，不治理，此时纳什均衡为(不治理，不治理)，此时意味着流域污染治理变为囚徒困境，即谁都不治理，环境越来越差。

上述分析考虑的是当下游政府对上游政府的损害行为无能为力时的情形，现在我们考虑当下游地方政府对上游的污染损害行为采取反污染或向更高一级的政府进行控告时双方的行为和均衡。如盛泽镇是江苏省吴江市的纺织印染重镇，素有“日出万匹，衣被天下”之称，镇区有规模较大的印染企业27家，日排放废水达10万 t。盛泽镇的下游王江泾镇属浙江省嘉兴市管辖。两镇之间仅一河之隔，这条河就是麻溪江(江苏称它为清溪塘)，河宽超过30m，水深2 m。盛泽镇位于麻溪江的上游，盛泽镇的污水顺河而下，通过麻溪江排到苏嘉运河，使王江泾镇到极大的损害。据嘉兴的数据，盛泽污水排放量最高时每年达9 000万t，对嘉兴的渔业资源、农业生产和居民的生存环境造成极大的影响［17］。两镇之间水污染纠纷不断，并多次引起上级政府的注意，但协调未果。忍无可忍的王江泾镇在2001年11月21日深夜，组织了一次有数千居民参加的“零点行动”，发动沉船筑坝的“断河事件”。此次事件引起了上级和中央政府的高度重视，在高层的关注下，两镇开始达成污染治理合作协议。

根据案例，我们对上述博弈进行修正，即当上游政府不对其产生的污染进行治理时，下游采取承诺行动(如拦河筑坝，上诉等)时。行动顺序如下:①假定上游不治理，上游给下游带来的污染损害为D;②当上游不治理时，下游决定是否对上游产生的污染进行指控，指控成本为C2;③决定指控后，下游对上游指控后要求上游支付价值为P的生态补偿，P＞0;④上游决定是否接受指控，接受则支付P;⑤如果上游拒绝，下游决定是放弃指控还是提起诉讼，下游的起诉成本为S，上游的辩护成本为B;⑥下游以λ的概率赢得F的赔偿，F＞C2+D。双方的行动和相应支付见图2。

图2 承诺行动与地方政府的流域污染治理博弈树Fig．2 Commitment and game tree of basin water pollution control between local governments

现考虑下游政府的承诺行动如何改变博弈均衡。假定下游为了保护自己的权益在诉讼前已经将诉讼费S支付给律师，且不予退还。那么在博弈的最后阶段，在胜诉概率大于零的情况下，下游将选择起诉，因为λF－C2－S＞－C2－S－D。此时，如果P＜λF+B的话，上游将接受下游提出的价值为P的生态补偿要求。这时，意味着上下游将通过私下协商的办法解决水污染的冲突，而不是诉诸法庭。因此，P∈［λF+B］是上游对下游生态补偿的区域。在上下游讨价还价能力相同的情况下，纳什讨价还价解意味着上游要求的生态补偿P=λF+B/2。因为上游的指控总成本为C2+S，只有当λF+B/2＞C2+S时，上游才会提起指控。假定这个条件成立，则子博弈纳什均衡是(补偿，指控)，即下游指控，要求上游给予P=λF+B/2的生态补偿，上游接受下游的要求。此时，上游的支付为－λF－B/2，下游的支付为 －λF－B/2－C2－S。

3 结论与建议

本文关注了在区域利益的影响下，中央政府的政策以及地方政府的效用函数如何影响着政府行为，进而导致跨行政区流域水污染治理困境的产生。通过中央政府和地方政府的信号传递博弈和地方政府之间的博弈我们发现:

(1)出于理性考虑，在缺乏激励机制的前提下，中央政府和地方政府信号传递博弈的分离均衡难以发生，因为一旦敷衍执行型的地方政府发出了真实的类型信息，就意味着它将要受到处罚。因此，分离均衡向混同均衡的方向发展。这时，中央政府将的最优对策是提高检查频率和加大惩处力度。

(2)盛泽镇和王江泾镇之间的博弈说明博弈结构和博弈次数对博弈结果有重要影响。在博弈的初始阶段，盛泽镇将污水排放到麻溪江，王江泾镇忍受者上游排来污水，但随着时间的推移，王江泾镇忍无可忍，终于采取“报复”行动，从而引起了上级政府和社会的关注。博弈结构开始改变，博弈向合作的方向发展，说明博弈次数影响博弈均衡的结果。其原因在于，当博弈是进行一次时，每个参与人都抱着“一锤子买卖”的心态，但当博弈重复多次时，参与人就有可能为了长远的利益而走向暂时的合作。

综上所述，在区域利益竞争激烈的时期，跨行政区流域水污染治理能否有效推进，关键在于能否设计一套既能诱导经济个体形成正确的行为，也能有效规范政府的行为的激励和约束机制［18］。因此，中央政府有必要增强政策威胁的置信度，采取“承诺行动”，提高监督和惩治水平和政策的执行力，提高对地方政府的问责力度，克服地方政府和污染企业达成的利益同盟和避免在政策执行过程中出现的寻租，通过重复博弈建立跨行政区之间的环境合作治理，这样才能有效解决跨行政区流域水污染中的地方保护主义和行政不作为，流域水环境才能得到更为积极的改善。

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Governance Dilemma of Trans-district Water Pollution:An Intergovernmental Game Perspective

LI Sheng CHEN Xiao-chun
(Politics and Public Administration Collage of Hunan University，Changsha Hunan 410082，China)

Water shortages and pollution are main environmental problems in China Influenced by basin’s integrity and fluidity，one administrative region’s basin water pollution can often transfer to another or to more administrative regions．In traditional theory，people thought that the governance dilemma of trans-district water pollution is mainly due to the obstacles of economic growth，industrial structure，environmental enforcement efficienly and management system．In fact，these factors are hard to explain how the trans-district water pollution happens．This paper used game theory to malyze signaling game between the central government and local governments and pollution governance game between upstream and downstream governments in trans-district water pollution governance．The results indicate that because the impact of the asymmetric regional interests and information and the lack of mechanism incentive，the local governments are hard to fulfill the central government’s governance policies，while due to the externalities and interest conflicts，each administrative region can’t control the pollution alone，and then the unreasonable equilibrium of intergovernmental game became the basic reason of governance dilemma．Effective control the trans-district water pollution must be based on understanding the role and behavior of government．So the central government should reinforce the degree of confidena，improve the level of monitoring and punishment，overcome the interest’s alliance between local governments and polluting enterprises，and through repeated game，establish cooperative governance mechanism between administrative regions．

intergovernmental game;trans-district;basin;water pollution

F062

A

1002－2104(2011)12－0104－06

10．3969/j．issn．1002－2104．2011．12．018

2011－06－24

李胜，博士，主要研究方向为流域治理、公共产品与公共政策。

湖南大学985工程“两型社会创新基地”项目;教育部人文社科青年项目“跨行政区流域水污染协同治理机制研究”(编号:11YJC630104)。

(编辑:于 杰)