文/刘宣材 中国人民武装警察部队学院

我国自然灾害应急管理存在的问题和对策

文/刘宣材 中国人民武装警察部队学院

我国是世界上自然灾害发生比较严重的少数国家之一，灾害种类多，发生频率高，分布地域广，造成损失大，给经济建设和社会发展造成了严重的破坏。自20世纪90年代以来，全球灾害数量和规模明显上升，加之我国独特的地理条件和气候环境，我国进入新的灾害多发期，加强自然灾害应急管理非常重要。

我国自然灾害应急管理存在的问题

一是灾害应急管理的法律体系建设不够完善。截至目前，在防灾减灾方面，我国已经出台了不少相关法律和行政法规，如《防震减灾法》、《防洪法》、《气象法》、《森林防火条例》、《草原防火条例》等，建立了比较完备的应对地震、水灾、火灾等方面的法律法规。但这些都是单灾种防灾法，并不是统一处置灾害的基本法。美国等发达国家都将综合减灾法作为国家层面的第一大法，利用它规范社会各阶层的防灾行为。因此，从建立防灾减灾法律体系上看，即使所有部门单灾种防灾法全部完成，也不能替代国家防灾减灾基本法的作用。另外，一些亟需建立的防灾减灾法律制度尚未通过法律、行政法规建立起来。而在现行灾害应急法律体系中，有的规范性不够强、效力不够高，有的对政府可以采取的应急措施规定得不够具体。

二是自然灾害应急管理责任主体职责不够规范。主要表现在以下两个方面：（一）管理机构职能过于分散、出现交叉。我国涉及灾害管理的部门多达十几个，不仅不同灾害归不同的部门管理，同一灾害的管理也被分割了，不能形成救灾合力。各个涉灾部门都建立了独立的灾害信息管理系统，自成体系，难以做到信息共享。一些部门建立了各自的专业紧急救援队伍以及救灾物资储备体系，相互之间缺乏必要的合作，重复建设造成了巨大的资源浪费，导致行政运行成本增加，同时也增加了协调的难度。（二）灾后救助缺位严重。目前我国灾害管理和救助体系中对于灾时救助有十分详细的规定和处理办法，但是灾后救助缺位严重。灾害过后，灾区、灾民生产生活建设困难重重。除此之外，很多地方忽略了对灾后灾民的心理健康恢复工作。

三是基础性设施建设有待改进和完善。长期以来，我国实施了防汛抗旱、防震抗灾、防风防潮、防沙治沙、生态建设等一系列重大减灾工程，建立了包括地面监测、海洋海底观测在内的自然灾害立体监测体系，但城市抗灾基础性建设方面力度过小。经历了汶川地震、玉树地震、舟曲泥石流等灾害后，基础性设施落伍给我国敲响了警钟，有计划地加强城市抗灾基础性设施建设是今后灾害管理投入的重要方面。

四是国家防灾资金投入不够。由于我国人口众多，且还处于发展中，经济承受能力有限，在灾害管理的理念上形成了重救轻防、事后设防的旧观念，导致防灾投入问题至今未能很好地解决。另外，自然灾害应急管理水平存在较大的区域差异。一般而言，经济较发达地区以及灾害多发地区灾害应急研究和管理水平较高；经济欠发达地区的灾害应急研究和管理水平相对较低。

加强我国自然灾害应急管理的对策和措施

自然灾害的群发性、突发性、频发性和危害性，决定了政府必须将应急管理纳入到日常的管理和运作之中。

第一，进一步加强灾害应急管理的法制机制建设。灾害应急法律制度是及时有效处置自然灾害，保障人民群众生命财产安全、经济发展和维护社会安定的重要依据和手段。一是制定综合的灾害管理基本法，加强地方减灾立法；二是制定国家的减灾总体规划，并将其纳入国家社会、经济发展的总体规划之中，使经济建设与减灾工作协调进行；三是各有关部门、各级政府制定切实可行的减灾规划，并不断补充、提高、完善；四是各级政府制定重大自然灾害应急预案，形成统一的体系，以便灾害发生后作出紧急反应，协调行动，减轻损失。

第二，建立专门的自然灾害应急管理机构。整合资源、建立统一的灾害管理机构是踏出灾害管理的第一步。从综合管理的角度看，要始终发挥政府的主导作用，构建全社会统一的灾害管理、指挥、协调机制，实现由单一减灾向综合减灾的转变，形成灾害应急管理的合力。我国可以借鉴国外经验，建立统一的、专门的自然灾害管理机构，一旦危机事件发生，该机构可以权威地分配资源，在灾害预防和灾区重建方面发挥协调有关部门的核心作用。

第三，塑造以能力为基础的应急管理模式。2003年“非典”后，我国的应急管理改变了“撞击—反射式”的模式，实现了从结果导向型向原因导向型的转变。对于突发事件，我们要继续本着“预防为主”的原则，加强风险预测的能力，有针对性地做好可能发生突发事件的防范工作。同时，应急管理应该从原因导向型进一步转变为“能力基础”型，即以应对能力和恢复能力为基础，综合预防与处置各类风险，为应急管理设置起三道“防线”：一是预防为主，将风险消灭于萌芽状态；二是当风险防不胜防，突破第一道“防线”，可以凭借强大的应对能力，最大限度地减轻影响；三是当风险超出应对能力，突破第二道“防线”，可以依靠强大的恢复能力，迅速复原。

第四，加强救援队伍和救援装备建设。救援队伍的素质决定了灾害救援的水平和质量。首先，根据自然灾害的时空分布特点，组建可以高度集中指挥的区域性灾害紧急救援队伍，如灾区驻军、武警官兵、消防部队以及民兵预备役部队。其次，建立由相关专业人员组成的灾害紧急救援队，如医疗、电力、通讯、机械施工等专业人员；三是整合志愿者队伍，特别是有专业技术和装备器材的志愿者队伍；四是发动城市社区和农村基层党员、干部及群众，形成临时救援队伍，平时加强防灾救灾意识和基本救护能力的培养，一旦灾害发生，在专业救援队伍到达之前，可以实施自救互救。

灾害救援装备是做好灾害救灾工作的重要因素。要针对不同的灾害配备相应的救援装备，如地震灾害救援时需要用到的起重机、挖掘机、鼓风机，洪涝灾害救援时用到的冲锋舟、直升机等。此外，还有救援人员保护自身安全的必要装备，如头盔、防毒面具、防护衣、救生衣，以及实施救援时必须携带的钢钎、绳索、镢头等相关工具。

第五，加大民众减灾防灾知识普及力度。我国民众防灾知识普遍缺乏，整个社会的防灾安全意识停留在较低层面。为此，一是建立政府主导的全民宣传教育制度，动用一切传播手段和教育途径，宣传防灾知识，树立减灾意识，由此唤起民众对自然灾害的危机感和减灾的使命感。二是开展针对公众的防灾减灾常识培训和教育，广泛普及灾害知识和减灾的基本技能，通过频繁组织演习，使人们处变不惊，增强应对自然灾害的能力。

第六，建立健全救灾资金保障体系。无论是官方、专业组织还是民间的捐助，都应纳入财政、审计部门的监管范畴，逐步完善救灾资金保障体系建设。一是建立专项资金拨付机制，避免拖欠、挤占、挪用和截留救灾资金现象，确保救灾资金运行的安全性和及时性。二是建立符合中国国情的灾害保险制度。

■责任编辑 钟金花