文/王世群 李文明

美国农业灾害援助体系启示

文/王世群 李文明

“美国经过多年实践已形成较为完善、合理的农业灾害援助体系，建立了以农业保险项目为主导、自然灾害援助项目为补充的农业灾害援助体系。”

农业生产经营面临着自然灾害与市场价格波动的双重风险。为稳定农村经济，降低农业经营风险，减轻不利天气、病虫害等自然灾害对农业造成的损失，需要政府作出相应的制度安排。美国是农业灾害援助的先行者，经过多年实践已形成较为完善、合理的农业灾害援助体系，建立了以农业保险项目为主导、自然灾害援助项目为补充的农业灾害援助体系，从价格和产量损失等方面降低农场主农业经营风险。

农业保险力保不亏

美国的农业保险项目，早期以规避自然灾害、承保农作物产量损失为主，种类比较单一。20世纪90年代中期以后，随着金融创新加快，农业保险产品日益增多。

新的险种不仅包括在原有产量险基础上有所创新的保险，如集团风险计划、美元计划等，也出现了既保产量损失又保价格损失的收入类保险，如农作物收益保险、收益保证等。农作物收益保险所承保的收入水平是农场主所选择的保障程度、个人历史平均产量和基本市场价格（或收获市场价格）三者乘积。当农场主的实际收益低于所承保的收入水平时，保险公司负责赔偿其差额部分。农作物收益保证项目与农作物收益保险比较类似，主要差异在于，收益保证项目承保农作物的范围更宽，农作物收益保险限定了收获市场价格与基本市场价格之间的差额，而收益保证项目没有。

此外，广受美国农民欢迎的险种还有巨灾险和历史实际产量险。巨灾险提供最低程度的风险保障，农场主只需支付一定的管理费即可参与该项目。当农作物实际产量低于历史平均产量的50%，农场主将获得农作物平均产量50%与市场预测价格55%二者乘积水平的赔偿，即巨灾险提供50／55风险水平的保障。历史实际产量险是农场主为追求更高的风险保障水平而购买的，其最高投保产量可达到平均产量的85%，投保价格可为风险管理局公布的市场预测价格的100%。

在美国，为农业生产投保的通常做法是，在某一地区农场主的要求下，负责宏观管理农业保险项目的风险管理局首先在该地区进行农业保险项目试点，在获取足够多的经验与数据后再推广开来。为鼓励农场主积极投保，农业部给予一定的保费补贴。从整体来看，农业保费补贴比重较大，约占保费总额的60%。从实际投保情况来看，农业保险集中在玉米、棉花、大豆与小麦这四种基本农作物。2008年这四种农作物的投保面积占种植面积的比例分别为：81%、95%、81%与77%。

灾害援助项目促恢复

除了农业保险项目外，美国联邦政府也通过一系列自然灾害援助项目援助遭受自然灾害并造成损失的农场主，帮助其灾后恢复生产、生活。

非保险农作物灾害援助项目是在1994年联邦农业保险改革法授权下出台的，是一个永久性项目。它为农业保险项目之外的农作物提供最低程度的风险保障，其项目覆盖蘑菇、花卉、苗圃、圣诞树、草皮、水产品以及人参等农作物。该项目与巨灾险类似，只需交纳一定的管理费即可参与。一旦由于自然灾害原因导致农作物的损失超过50%或者播种面积减少超过35%，参加该项目的农场主将获得灾害赔偿。

紧急贷款项目。联邦政府通过紧急贷款项目为遭受自然灾害的农场主提供紧急资金，援助其灾后重建。为获得该项目的支持，通常需要满足以下条件：第一，农场主所在的县被总统或者农业部长宣布为受灾地区。第二，农作物（或者畜产品，实物资产等）损失超过30%。第三，家庭农场主，且有较丰富的农业生产经验。第四，不能获得商业贷款，但有偿贷的能力。

补充收入援助项目。该项目为遭受自然灾害的农场主提供补充性收入援助。在该项目下，农场主可以获得实际收入与承保收入之差的60%的支付。

体系之效

经过多年的政策实践，美国联邦政府主导的农业灾害援助政策体系，取得了一些绩效。

首先是稳定了农村经济。近年来，联邦政府已经将农业政策的重点转向对农场主的收入支持。农场主通过参加农业保险项目、反周期支付项目、平均收益支付项目等，收入稳定性大大增加，抵御自然风险与市场价格波动风险的能力明显增强。农业灾害援助政策体系成为美国农村经济安全网的重要组成部分。

其次实现了国民收入的再分配。农业灾害援助项目成为联邦政府国民收入再分配的重要手段。以农业保险项目为例，1981－2007年的27年间该项目的总支出超过400亿美元，这其中很大一部分都转化为对农场主的补贴。

第三，抵减了其他农场项目收益。由于预期收入有保证，参加农业保险项目的农场主往往会扩大再生产。在年景好的时候，农场主甚至会在边际成本很高但并不适宜耕种的地块如河滩、荒地等种植农作物。因而，农业保险项目具有增加农作物产量的功效。然而，产量的增加往往会导致农产品价格的下降，这部分抵消其他农场项目的收益。

此外，还降低了社会福利水平。多数研究表明，农业保险需求是缺乏弹性的，其范围介于0.2～0.9之间。因此，美国联邦政府为维持农业保险项目的高参与率，不得不背上巨额财政负担。据美国农业部统计，198l－1994年间农业保费补贴为3.31美元／英亩(1英亩约合0．405hm)，1994－2000年间为10.51美元／英亩，而2000年以后则上升到26美元／英亩。不仅如此，联邦农业保险项目也部分替代了农场主业已存在的风险管理手段如兼业、多样化种植等，导致了社会净福利的减少。

他山之石

中国是自然灾害频发的国家，

农业灾害平均损失率在l0%左右。建立合理有效的农业灾害救助体系，尽量规避和降低农业灾害带来的损失，是十分必要的。在这方面，美国的做法可为我们制定政策提供一些参考。

应注重农业灾害援助体系立法建设。中国至今没有农业灾害援助的专门立法，新修订的《中华人民共和国保险法》于2009年10月1日执行，但是该法第一百八十六条规定：“国家支持发展为农业生产服务的保险事业，农业保险由法律、行政法规另行规定”。因此，农业保险制度建设的缺失在一定程度上制约了农业保险事业的发展。

政府相关部门应进一步加大对农业灾害援助的支持力度。农业灾害援助政策本质上是农业补贴制度，是政府对农民的转移支付。但是从中国的实际来看，当前中国各级政府对农业灾害援助的支出还是很有限的，农业灾害损失补偿率不及6%，不能完全达到补偿损失、恢复生产的作用。因此，对于中国政府来讲，一方面应当逐步加大对农业灾害援助的力度，另一方面也应当更换农业保护方式，将WTO所不允许的黄箱政策（如价格补贴）转变为WTO所允许的绿箱政策（如自然灾害援助、农业保险等）。