◎ 浙江省海盐县政协社会法制委员会 俞胜佳

保障性住房(以下简称保障房)建设，是一项重大的政府民生工程。随着近年来楼市房价的过快上涨，保障房建设越来越受到中央和地方各级政府的重视。如何使这项民生工程惠及更多的真正困难的家庭？带着这个问题，我们对海盐县的情况展开了深入调研。

一、海盐县的住房保障工作成效显著

海盐县是一个小县，城镇人口近11万人，住房保障工作一直受到县委、县政府的高度重视。从2000年工建设首批经济适用房至今，已完成三批建设工程，累计投入资金18827万元，建成12.2万m2，为1382户中低收入家庭解决了住房困难。2001年以来，共建设廉租房1.2万m2，通过实行实物配租、租赁补贴和租金减免三种形式，累计保障了473个家庭，其中实物配租189户，租赁补贴149户，租金减免126户。截止今年三月底，共有在保家庭268户，其中实物配租125户，租赁补贴99户，租金减免44户。海盐县首批公共租赁房正在常和景苑建设中，建筑面积6000m2，136套，概算投入建设资金1780万元，计划于2012年3月交付使用。保障房在建项目还有秀水花苑，建筑面积48019m2，528套，一期工程已进入小区绿化配套，计划于五月底竣工，二期工程已结顶，计划于年底完工。已立项待建项目有两个，愣港路保障房计划投资2.24亿元，总建筑面积约94000m2，900余套。人才公寓计划投资5.06亿元，总建筑面积14.4万m2，其中保障性住房26713m2，可提供人才公寓598套。

2008年以来，县政府及其主管部门根据保障房建设的新情况和新要求，及时完善政策、改进工作，住房保障亮点凸现：一是整合工作机构。将原来分属于县房委办和县房管处的保障房工作职责归并到房管处，实行统一建设管理，使住房保障工作更加顺畅、高效。二是完善经济适用房政策。压缩经济适用房的获利空间，满5年后上市交易缴纳政府差价提高到50%；放宽了准入条件，私有住房从36m2放宽到48m2；增设了限制条件，规定家庭拥有非营运车辆和非住宅用房的为否决项。三是出台管理办法。2010年，县政府出台了公共租赁房管理办法、保障性住房申请家庭收入核对办法等文件，规范保障房工作。四是多形式建设与保障。在布局上，实行集中建设与分散建设相结合，规划在盛世钱塘和盐平秋苑等安置房小区中配建保障房；在保障上，实行实物配售、配租与货币补贴、租金减免相结合，开工建设公租房，解决“夹心层”的住房困难；在资金筹措上，动员社会力量建设保障房，人才公寓采用“BT”方式筹资建设，缓解了政府资金压力，加快建设速度。五是探索廉租房退出机制。加强廉租房常态化管理，实行年审制度，对于已不符合条件的承租人，灵活采用退出承租房或调整租金的方式，实现了廉租房的及时退出，有71户经年审后被取消了资格。六是建设力度逐年加大。这几年，无论是在建设规模还是在资金投入上都有较大幅度的增加，每年都完成了市政府下达的建设任务。在2009年，廉租房实现了最低生活保障标准2倍以下困难家庭应保尽保，经济适用房保障面也逐步扩大。此外，编制了“十二五”保障房建设规划，对廉租房、公租房和经济适用房都作出了安排，将旧住宅区改造和企业自建民工公寓也纳入了总体规划。

二、面临的难点与问题不可忽视

从调查的情况来看，海盐县保障性住房建设工作还面临一些困难与问题，不容忽视。

其一，从规划布局来看，有不尽合理的方面。

海盐县编制了“十二五”保障房建设规划，但规划对土地供应与财政预算没有作出相应安排。在规划的公租房建设面积中，廉租房、企业自建房数量也不明确，指导性不够强。规划建设的经济适用房与公租房虽然总量较大，但配比欠合理。公租房要解决最低收入和“上夹心”、“下夹心”三个不同层次的困难家庭，而规划指标包括企业自建在内仅为5.25万m2，占比偏低。我们在调查中还发现，规划的知晓面还不够大，不利于组织实施。目前，海盐县已建、在建、立项待建和储备的保障房项目，在空间布局上比较集中，主要分布在县城的南边与西南角上，地理位置相对较偏，并以集中建造为主，配售家庭选择的余地较小。愣港路保障房项目在规划设计中拟安排9幢高层，共343套，占经济适用房的52%。建高层虽然节省了用地，但每套总价较大，今后居住成本也高，不太适合低收入家庭购买、居住。

其二，从建设资金来看，周转金缺口较大。

2001年以来，海盐县土地出让金收入93.5亿元，以2%计算，可投入保障房建设的资金1.87亿元，加上历年住房公积金增值收益0.16亿元，总量有2亿多元，扣除已使用部分，余额还较大，廉租房建设资金有保障，但要完成公租房建设任务，缺口仍较大。经济适用房建设政府除划拨土地外，虽然不需要投入资金，但建设期间需要大量周转资金。据调查，2011年愣港路经济适用房和公租房建设项目总投资2.26亿元，约需周转金1.5亿元，目前开工在即，资金尚待落实。我们从金融部门了解到，今年中央虽然收紧了银根，但对政府保障房建设的融资还是支持的。现在的问题是，承建单位缺乏融资抵押物，无法从银行取得贷款。

其三，从获利空间来看，有很大的诱惑力。

今年经济适用房价格，保障内面积2380元/m2，超面积部分3380元/m2，与7000元/m2左右的市场价相差很大，满5年转让时上交50%差价后，仍有很大的获利空间。以一套60m2的经济适用房为例，如果用于出租，按每月600元计，一年即7200元，五年36000元；满5年后出售，假定市场房价7000元，上交50%差价后可获利13.86万元，两项合计达17.46万元，在房价上涨的预期下，收益更大。要求普通百姓抵御这样的诱惑，难度实在太大。因而导致申请者众多，并将此作为获利的捷径，即便不符合条件也不惜以虚报、瞒报等手段骗取配售资格，推高虚假需求，加剧供求矛盾。

其四，从准入门槛来看，群众有较大的意见。

蒙古包睡县政府大门口”。他们觉得政策的可笑之处是，既不让在城镇申请经济适用房，又不让到农村审批宅基地，这叫什么政策？与享受过房改房而面积不足48m2的家庭相比较，太不合理，太不公平。因此，要求政府要么给经济适用房，要么给农村宅基地，不能两头落空。从推进城市化进程的角度来考察，城市化是农村人口向城镇移居的过程。在城市化加速转型时期，优先要考虑和满足的，应该是外来移居人口，而不是原先已经在城市中居住就业的居民。许多成功转型的国家在这个过程中的住房保障政策，倾斜的恰恰是移居城市的新就业者，“歧视”的则是城市中的原有居民。而海盐县的政策将这些来自农村、进城3年以上的人排除在外，明显有悖于城市化的要求。

按照准入规定，家庭成员中，只要在以往的农村宅基地审批表中有名字的，都视作有居所而无资格申请。尽管该规定是由于房源紧张，不得以而实施的优先保障政策，但群众仍然反响很大，上访者众多(最多一天14批21人)。对此，有一网民在海盐论坛上发帖称之为“2010年海盐最可笑的政策”，跟帖的网民建议他“做个

其五，从实际操作来看，实施难度非常大。

在具体操作上有两难：一是家庭收入难核实。我们从基层了解到，为了使自己能符合条件，申请者提供的材料往往真实性差、水份大。核实起来又非常困难，有的用人单位不配合，灵活就业和在外地就业人员以及隐性收入就更难核实。在《海盐县保障性住房申请家庭收入核对暂行办法》中，虽然规定对虚报、瞒报，出具虚假证明的单位和个人进行处罚，并记入人民银行信息基础数据库，但缺乏有效的制约和处罚手段，人民银行也无法操作。二是退出机制难实施。廉租房的退出采用退房或调整租金的办法，解决了退出难的问题，而经济适用房的退出就非常困难。比如，虽然有明确规定，在未向政府补交差价款或如数退还购房补贴前不得用于出租经营、不得空关。然而，对欣居花园(经济适用房小区)中明显存在的出租、空关问题，管理部门也没有有效的手段让其退出。对此，群众颇有微词，社会影响也很差。

三、进一步改进完善的对策建议

按照“十二五”保障房建设规划，海盐县在未来5年要新建保障性住房18.75万m2，数量大，任务重。确保顺利建成、公平实施、合理善用，真正为更多困难家庭圆“安居梦”，是政府的责任，也是群众的热切期盼。

第一，合理规划布局，统筹各方需求。

对保障房的规划与建设，我们认为，一要完善“十二五”保障房建设规划。目前，海盐县的保障房主要是经济适用房、廉租房和公租房三种。公租房向下对接廉租房，向上对接市场化的租赁房，是保障性住房体系的重要组成部分。而且，公租房无逐利空间，退出方便，政府可有效利用房源。因此，保障房建设应以公租房为主，建议在进一步调研、预测需求的基础上，调整规划指标。二要合理布局，方便群众选购。目前已建成的保障房主要集中在秀水路两个小区，即将建设和规划建设的两个小区集中在愣港路，均处于城郊结合部。保障房布局不宜太集中、太偏远，不宜建高层。建议在县城的其它区域和需求量较集中的镇、街道均衡安排，并以普通住宅(安置房)小区配建为主，避免形成边缘区域和社会裂痕。三要统筹兼顾社会各方需求。既要解决低收入家庭的住房困难，还要对军转干部、转业士官的政策性住房，以及人才公寓、民工公寓等作出统筹安排。四要扩大规划的知晓面。进一步完善和宣传规划，并以规划为指导，协调和动员政府各个部门、社会各方面力量，合力实施好“十二五”规划。

第二，多种形式筹资，保障建设需要。

从目前来看，廉租房建设资金有土地出让金和公积金增值收益作保障，问题不大。公租房建设随着规模的扩大，需要政府调整财政支出结构，安排预算资金和更多的土地出让金。经济适用房建设的周转金问题，当务之急是要统筹协调，帮助承建单位解决贷款所需的抵押物或信用保证金。从长远来看，建议通过以下途径缓解资金困难：一是适当提前配售，鼓励申购人自愿提前预交30%首付款，按银行贷款利率付给利息，既缓解资金困难，又使申购人增加利息收入，早吃“定心丸”。二是协调有关部门，在住房公积金有闲置时，贷给承建单位作周转金。三是在普通住宅小区配建，所需资金由开发商筹措解决。

第三，压缩获利空间，遏制逐利动因。

之所以有人要弄虚作假骗购经济适用房，原因是获利空间大，诱惑力太强。我们认为，唯一对策是要准确定位，压缩获利空间，回归居住属性。要把经济适用房定位在只解决低收入家庭的住房困难，而不是提供“理财产品”让其谋取利益，据此调整相应政策。经济适用房获利的主要途径是转让获取差价和出租收取租金。因此，相关政策要围绕“无利可图、无空可钻”来设计：一是控制户型。继续按照小面积、功能全、保基本的原则设计户型。二是建立交易分配机制。配售时，以市场价和配售价为依据，设定承购人与政府的产权比例，规定满5年后上市交易，按产权比例分配价款，制约投资性和投机性申购。三是调整配售价格。适当提高超保障面积部份的配售价格。四是管住出租、空关。对于将经济适用房出租、空关的，必须采取强有力措施予以收回。

第四，调整准入门槛，“按分轮候”配售。

对于设置农村宅基地这道准入门槛，群众意见大，事实上也有失公平，有碍城市化进程。因此，一要调整准入门槛，实行“宽进严管”。把审批过农村宅基地的人员列入保障范围，敞开大门受理申请。同时，为了与农村拆迁安置政策相衔接，要求申请人必须先办理好注销农村宅基地手续，并承诺今后如遇拆迁不再享受安置待遇。在压缩了获利空间和退出农村宅基地的制约下，取消这道门槛后申请人数不一定增加很多，增加的应该是真正的困难户。二要改革配售方法，实行“按分轮候”。鉴于目前经济适用房供求“僧多粥少”的状况，建议对每个申请人按住房状况和收入水平评分，实行从高分到低分轮候配售。按“轻重缓急”定先后，一方面可以让困难群众感到公平合理，有盼头，另一方面，缓解群众的焦虑情绪，减少上访。此外，对拥有城镇私房，并超过一定面积的困难家庭，只允许申请购房补贴。

第五，加强机构建设，深化保障工作。

保障性住房建设是我国社会保障制度的重要内容，是政府的一项长期性的民生工程。并且，保障房建设政策性强、涉及部门广、保障对象复杂，日常工作的量大、难度高，需要一个专门的机构和队伍来研究政策、当好参谋、实施常态化管理。建议政府要重视机构建设，加强经费保障，充实人员力量，以承担越来越繁重的工作任务。

与此同时，要进一步研究完善政策，加大执行力度，确保保障房建设可持续发展。一是严把准入关。要以核查为主、公示举报为辅，重点核查申请人提供的家庭收入资料。对当年拟配售的家庭，都要组织人员逐户开展入户调查，到就业单位、经营场所核查。二是加强责任追究。制定可操作的制约、处罚办法，查处弄虚作假。比如，要求申请人对申报信息的真实性负责，如有明显虚假的，暂停N年的申请资格；对经济适用房一交房就出租和长期空关的，要从是否骗购的角度严查，予以收回；如因核实、审核失误而导致骗购骗租的，要追究相关人员责任。三是受理申请常态化。受理和核查、审核申请，改阶段性为常态化。将新建的和政府收回、住户退出的保障房及时配售、配租，避免“房等人”，减少空置损失。四是实行年审制。建立保障房管理信息系统，对使用情况进行动态管理，每年进行一次普查。具体方法可通过招标引入第三方机构调查，鼓励举报，及时发现和查处违规使用行为。