王治宇 吕金凤

（空军第一航空学院，河南 信阳 464000）

经济体制、政治体制和行政体制三大体制改革是我国完善社会主义的重要的途径。我国行政体制改革经过30年的努力，在理顺政企、政社、政民关系方面取得了很大的进步，然而我国的行政体制改革一直走不出：精减——膨胀——再精减——再膨胀，一放就乱、一乱就收、一收就死的怪圈。本文从现代管理科学中的BPR（流程再造）理论出发，对我国的行政体制改革进行反思，试图寻找一些有益的启示和方法，为我国的行政体制改革开辟新的思路。

一、BPR理论的主要内容

BPR（Business Process Reengineering），也称为流程再造理论，是20世纪90年代，由美国麻省理工学院迈克·哈默教授和CSC管理顾问公司的董事长詹姆斯·钱皮首先提出的一种组织变革理论。

流程再造理论被认为是继本世纪初泰罗、法约尔和韦伯之后，又一次重大的管理创新。该思想对一直主宰着组织设计理论和实践的“分工理论”提出了质疑。近年来，随着企业规模的不断扩大，企业内部分工的进一步加深和专业化程度的进一步提高，企业活动的整体协调性和员工的工作积极性却日益下降，这无疑走向了“分工论”初始动机的反面。为此，哈默和钱皮大胆提出企业流程再造的设想。建议企业界充分利用先进的电脑和信息技术，将目前的工作流程作彻底的检查，甚至回归到零起点进行重新设计，使其保持旺盛的生命力。企业流程再造主要内容有以下几个方面：（1）流程再造目的是提高运行效率和提高经济效益；（2）流程再造的核心是对关键流程进行“再工程”设计；（3）企业流程再造要求打破原有的一切，从零开始，使企业组织方式和组织形态发生根本的转变；（4）流程再造的意义是首先通过对企业原有业务流程的重新塑造，提高企业整体竞争力。其次将由以职能为中心的传统形态转变为以流程为中心的新型流程向导型企业，实现企业经营方式和管理方式的根本转变。

二、行政体制改革应用BPR理论的原因

一直以来，主宰着世界各国政府组织设计理论和实践的是亚当·斯密的“分工理论”，这种思想主要基于两方面的认识：一是分工越细，操作越简单，就越有利于提高工作效率；二是员工更希望从事任务精细划分的、不断重复的工作。现代政府组织的主要形式——科层制就是建立分工理论基础之上的。科层制具有以下基本特征：专门化、等级制、规则化、技术化。

由于其自身存在的缺陷以及现代社会环境的发展和变化，科层制的组织模式也面临着危机。主要表现在以下几个方面：（1）组织的僵化、臃肿难以适应社会环境的变化。（2）理性主义的极端化和对人性的损害导致了人的异化。（3）知识和专业技术的“精英”统治在民主政治中的危机。（4）目的和手段的倒置使形式合理性步入误区。

在我国目前实际行政实践中，许多行政程序不透明不公开，存在着严重的暗箱操作嫌疑，并且许多行政程序不合理，过于繁杂。比如有的行政执法监管部门利用行政相对人对行政程序的无知，故意刁难以索取好处。正是因为这些过于繁杂存在暗箱操作嫌疑的行政程序的存在才使得行贿受贿的权力寻租现象普遍出现。而这些问题的根本原因是目前我国行政体制管理手段单一，管理方式陈旧，管理方法落后。这就迫切需要一整套与市场机制相适应的行政体制改革的理论、原则、方法及技术，并构筑起新的公共管理新模式。因此借鉴当代工商管理领域发展起来的流程再造的经验、原则、方法和技术，实现由传统的行政管理模式向当代（新）公共管理模式的转变是我国行政体制改革的必然选择。

三、BPR理论在我国行政体制改革中应用的战略和途径

所谓行政体制改革流程再造就是导入信息手段、市场力量和新公共管理理念，借用成功的企业管理经验，重新建构现代政府目标任务、激励机制、公务员队伍、行政文化等层面，并且按照规定标准，促成行政组织彻底转型，大幅提高政府效率效能、适应能力、革新能力以及治理能力。我国在行政体制改革中进行流程再造可以从以下几个方面着手。

1.行政体制流程再造要求采取恰当的战略与战术。行政体制改革是一个系统工程，必须全方位、多层次推行，单靠某一方面、某一层次或领域的改革是不能奏效的。必须重视改革的系统配套，将组织重建、职能转变、流程重构和管理方式更新有机地结合起来，全方位推进行政体制改革。

2.行政体制流程再造要求加大行政体制创新的力度，切实转变政府职能。要明确在市场经济条件下政府应该做什么，不应该做什么。

3.行政体制流程再造要求引入竞争机制，用市场的力量改造政府，提高政府的工作效率。比如可以通过把公共组织推向市场，可以采用合同制在公－私之间、公－公之间制造竞争环境，也可以利用绩效评估、业绩奖励来激励公共组织。

4.行政体制流程再造要求增强政府公务员的“管理”和“服务”意识，重塑政府与社会的关系。重点是解决公共服务中的责任问题。

5.行政体制流程再造要求塑造新型服务文化。要改变传统的管制文化，通过“破除习惯、撼动心灵、赢得心智”来塑造新的服务文化。改变传统上政府的权威心态和政府为尊的状况，在公务人员中树立“官为民”、“以民为本”的民主行政精神，培养“一切为公众（顾客）着想、一切为顾客服务”的新型组织文化。

四、我国行政体制改革应用BPR理论应注意的问题

1.我国社会组织模式的确立是与我国经济、政治发展的具体情况分不开的。中国属于世界现代化进程中的后发展国家。因此中国既要在工业经济和知识经济时代背景下回应世界发达国家经济和社会发展的挑战，又要正视中国的现实，以发展和解放生产力、改变落后面貌为主要任务。因此，我国组织管理模式的创新具有非常明显的复杂性。

2.客观地看待科层制发展的阶段性，处理好继承和改革的关系。当西方在进入后工业社会，对与工业社会相适应的官僚制组织体制进行反思并对其弊端进行矫正和改革的时候，我国还处于由农业社会向工业社会的转型时期，真正意义上的科层制还没有建立起来。我国正处于市场化、工业化、法制化、民主化的发展阶段，需要处理好补课和创新、继承和超越的关系。我们只能从我国的社会发展阶段出发来设计我国行政组织体制的改革方向。

3.清醒地认识到我国目前组织模式中存在的问题。由于转型时期中国社会的“二元结构”，所以在组织形式和组织文化方面受传统的影响更多一些或更重一些，主要表现为：（1）“家长制”的影响。（2）组织活动中的人格化倾向。（3）组织活动的非理性和缺乏效率。（4）对组织与领导者行为缺乏有效的监督。

因此，我国行政体制改革在学习和贯彻现代组织流程再造理论的同时也要吸收传统科层制的诸如重视理性精神，尊重法律和秩序的价值观，注重官僚的专业技术，尊重知识和人才等我们仍然缺乏的组织理念。

总之，政府机构改革和组织变革需要按照为公民服务的原则和精神，注重引入竞争机制，注重提高政府管理的效益和效率，努力降低管理成本。在这方面，企业经营模式和关注客户需求的机制与方法，对于政府机构改革和组织变革有着重要的参考价值。公民第一、客户至上的原则要真正贯彻到政府机构改革和管理改革的方方面面。