王婷婷

（安徽师范大学政法学院，安徽芜湖 241002）

协商民主：乡村治理的有效路径选择

王婷婷

（安徽师范大学政法学院，安徽芜湖 241002）

协商民主是20世纪九十年代以来在西方政治学界兴起的一种民主理论和民主实践形式。我国目前的农村基层民主建设中出现了协商民主的许多重要特征和发展趋势，但也暴露出了许多问题，如乡村社会的经济压力导致对协商式治理方式的冷漠，相关制度的缺失，协商主体参与能力的差异等。要解决这些问题，完善乡村治理中的协商民主，应该在弄清源于西方的协商民主与中国特色的农村基层民主关系的基础上，分析协商民主在我国农村基层民主建设中实践可行性。

协商民主；乡村治理；基层民主

在中国现代化进程中，乡村基层治理是不可回避的重大问题。乡村基层治理不能仅仅停留在以制度规范和科学规划为特征的管理上，而是应该积极开发、利用各种治理资源，实现各种治理资源之间的理性合作，以构建和谐的社会共同体。

一、协商民主与农村基层民主的契合

协商民主兴起于20世纪90年代，是西方民主理论的新发展。该理论是学者们针对传统的代议制民主政治体制在当代发展过程中的局限，对民主本质进行的反思。协商民主理论源自并超越了自由民主和批评理论。它强调在多元社会现实的背景下，通过普通的公民参与，就决策和立法达成共识。

美国著名政治哲学家约翰·罗尔斯、英国著名社会政治理论家安东尼·吉登斯、德国思想领袖于根·哈贝马斯等人，都是协商民主的积极倡导者。哈贝马斯以话语理论为基础，将偏好聚合的民主观念转换为偏好转换的理论，从而使协商民主真正地成为上个世纪末最引人瞩目的民主理论。

人民当家作主的民主本质赋予了我国每个公民平等参与国家、社会事务的权利。村民自治的民主实践是中国共产党领导亿万人民群众进行的伟大民主实践。农村基层民主是一种具有中国特色的基层直接民主制度，平等性和直接性是它的主要特征。在我国，农村基层民主是农民行使当家作主的权利，实现自己管理自己事务的一种直接民主。农村基层民主的实施改变了基层干部对农村管理的方式，使以往的领导与被领导的方式转变为合作、协商等方式，为乡村多元主体对农村基层公共事务进行协商、合作提供了一条崭新的渠道。

协商民主与农村基层民主都以公共利益的最大化为最高诉求，都承认政治决策的利益相关者具有平等参与的权利，都认为参与过程是一种讨论、妥协，形成共识的过程。二者虽产生于不同文化土壤，但都是直接民主，所以两者具有一定的契合性。

二、当前协商民主在乡村治理中的制约因素

协商式的乡村治理强调村民平等、自由的参与，在一定程度上改变了乡村治理结构，促进了乡村社会经济和政治的发展，但是协商民主在乡村治理的实践中也受到诸多因素的影响和制约。

第一，乡村社会的经济压力使得村民对协商民主态度冷漠。

农村在实行税费改革后，既切断了乡镇财政的体制外收入渠道，又切除了体制内收入的主要来源（即农业税），使乡镇财政陷入更加艰难境地，许多地区的财政压力进一步加大，进而引起乡村干部的执政逐利性，从而扭曲了乡村治理过程。在乡村治理的结构中，政府对社会经济的直接控制手段弱化，转而利用对干部的管理权力去督促下级政府完成对经济发展的要求，而乡村政权正好处于整个压力型体制的最底端。乡镇政府对村民的巨额“经济需求”，使得乡村治理过程中对有关村民自治的法律和条例的宣传不到位，农民缺少了参与村务管理的了解渠道；另一方面，实行税费改革后，我国广大农民的压力得到了一定程度上的缓解，不可否认的是，生活水平的改善仍是摆在广大农民生活的第一大任务，农村青壮年劳动力大量外出务工，村民公共参与不足，许多农村地区出现了比较严重的“空心化”发展趋向，农民对待协商民主心有余而力不足。

第二，协商主体参与能力的差异。

协商民主一方面强调公民对于公共利益的责任，另一方面强调公民是民主体制的参与主体。因此，协商民主也对其参与主体提出了一定的能力要求。在广大的农村，大多数村民由于理性不足和政治能力的贫困，不知道如何程序化地管理自己的事务，致使民主协商的质量不高，协商的共同价值原则缺乏和共同利益基础薄弱，以及公民的非理性参与等。同样，村民委员会作为村民实行“自我管理”的组织，也缺乏管理者应具备的文化素质、政治素质和管理能力。“协商”这一民主形式在农村发育得还很不成熟。

第三，协商民主相关制度的缺失和体制缺失。

就目前我国乡村协商民主制度的发展情况来看，在很多实际操作过程中仅仅有一些原则性的规定，缺乏相关的法律制度的规定。比如什么样的问题必须经过村民协商、需要经过什么程序、相关负责人对村民协商结果的处理程序和时间限制等等都没有明确的规定，这导致村民参与决策或乡村事务管理具有较大的随意性和不确定性。另一方面，由于大多数协商式治理制度缺乏法定地位，导致它们与其它村级制度的关系混乱，无法有效地结合，从而致使协商民主只是流于形式而无实质性的效果。

实践证明，以“乡政村治”为特征的中国农村治理体制并未形成一种良治的局面。之所以会这样，单从体制上来看，至少有以下三点原因：一是“乡政村治”体制安排不适合中国农村实际，缺乏一定的政治社会基础；二是“乡政村治”体制安排不适应治理转型的需要，延续太多旧体制“惯习”；三是“乡政村治”体制安排与总体制度架构不衔接，使其“变形”而不能发挥正常功能。［1］

三、探索和实现乡村治理中的协商民主的有效路径

党的十七大首次将“基层群众自治制度”纳入中国特色社会主义政治制度的范畴，这意味着“基层群众自治制度”在我国社会主义民主政治发展中的地位得到了进一步提升。村民自治制度是我国农民创造的农村基层群众自治制度，是我国农村基层民主建设的核心内容，已成为中国特色社会主义政治制度体系的重要组成部分。将协商民主运用到我国的乡村治理中，目的在于实现协商民主的优势，推动乡村群众自治制度的不断的完善，促进乡村社会的和谐发展。

目前协商民主在中国乡村发展的民主进程中取得了一定的成果，但是，要建成一个完善健全的协商民主不是一蹴而就的，它是一个复杂的系统工程。

第一，健全相关缺失的制度，确保协商程序的规范。

协商民主在乡村治理的实践中面临的最大困境就是相关制度的缺失，只有做到制度的完善，才能使协商民主走上法制化、规范化的轨道，从而从根本上保证协商式治理模式在乡村社会的有效运用。协商式治理制度要很好地与现有的乡村制度框架契合，就必须建立以村民会议为核心的协商平台，使村民会议作为村民自治的最高权力机构能够真正成为村民参与决策的核心平台，就需要对村民代表的产生、议事的方式等作出相关政策的调整与改革。

“协商民主尊重程序，并将程序看作是决策获得合法性的规范性要求”，［2］在乡村治理中，公共决策与管理只有依照规范的程序操作才会合法有效。要促进协商式治理法制化发展，必须把民主恳谈会各项议事制度以法规的形式予以确定，明确其性质、权力与义务，并将民主恳谈会与“两会”的关系和与“两委”的关系给予制度性的解释说明。

第二，重塑行政文化，培育政府协商精神。

发展协商民主，政府是占主导地位的一方。良好的行政文化对政府官员和行政人员起导向作用，有利于协商民主的顺利实施。现在我国公共行政的理念具有较浓的权威型和集权型色彩。在这种文化导向下，掌握权力的人处处以“父母官”自居，官僚主义作风严重，不允许也不习惯公民运用自己的权利自下而上地与政府互动，这为公民创造一个平等参与协商的渠道设置了重重障碍。这种文化与协商民主所倡导的政府与公民之间平等的协商互动完全背道而驰。发展协商民主，必须重塑全新的行政文化，实现权威型和集权式行政文化向民主型参与式转变。一方面，政府官员必须走群众路线，广开言路，遇事同群众商量，让普通群众参与到政府决策中来；另一方面，行政人员必须培育民主协商意识，在行政管理过程中，重视政府与公民之间协商、讨论的作用，消除官僚主义作风，营造民主协商氛围。

第三，加强公民教育，增强村民的主体参与意识。

发展协商民主，公民是另一方。公民的素养对协商民主的发展起着关键性的作用。村民民主意识的培养可以从两个层面考虑：一是心理层面，将民主思想内化为村民的一种心理习惯；另一个是行为层面，将民主意识外化为村民的政治参与。［3］经济基础决定上层建筑，首当其冲的应该是大力发展乡村经济，提高村民的生活质量；其次，努力发展乡村社会文化教育事业，提高村民的文化素质，使他们能够更好地理解认识、了解和吸收现代的政治观念和政治意识；然后，加强民主法制宣传，强化村民的民主法制观念，根除乡村社会群体中存在的封建等级观念、宗法思想；最后，扩展村民政治参与的制度化渠道，为村民自由表达意见创造必要的环境和条件。另外，还应该充分重视民间组织的作用，如农村各种专业协会、经济组织以及村民自治组织等在合法的制度范围内实现村民利益的有效、理性表达，培养村民的参政、进行利益博弈的组织能力。［4］

结语

乡村治理与协商民主实践之间的关联，的确给我们提出了解读乡村治理的新视角。但是，一个非常重要的问题不容忽视，即有了协商就并不一定有协商民主，乡村治理所需要的是协商民主而不仅仅是协商的手段和方法。在协商民主的过程中，协商应该是一种基本的制度安排，而不是一种单纯的手段或工具。要想使协商民主真正成为乡村治理的一种有效模式，就必须使协商民主成为一种理念，成为一种民主模式，从而成为政府与公民合作时不能忽视的一种机制。

［1］ 吴理财．中国农村治理体制［J］．检讨与创新调研世界，2008（07）．

［2］ 陈家钢．协商民主与当代中国政治［M］．北京：中国人民大学出版社，2009．

［3］ 张丽超，皮海峰．论我国农民民主意识的培育［J］．三峡大学学报：人文社会科学版，2006（1）．

［4］ 刘明君，武晓雅．基层群众自治中的协商民主探讨［J］．三峡大学学报：人文社会科学版，2010（2）．

责任编辑：贾敬全

D621．5

A

1671－8275（2011）01－0034－02

2010－11－12

王婷婷（1986－），女，湖南常德人，安徽师范大学政法学院政治学理论专业2008级硕士研究生。研究方向：国际政治。