金融商品横向规制与统合立法

2011-08-15闵群锋

淮北职业技术学院学报 2011年1期

关键词：分业金融服务规制

闵群锋

（广东商学院，广东广州 510320）

金融商品横向规制与统合立法

闵群锋

（广东商学院，广东广州 510320）

综合化经营和金融商品的横向发展逐渐冲破了商品类、机构类纵向规制预设的藩篱，后危机时代世界主要金融大国的统合立法实践方兴未艾，而我国“分业经营、分业监管”的纵向规制的弊端日渐显现，在客观认识金融商品横向规制与统合立法趋势和吸收国外立法经验的基础上，我国应当逐步建立有保留的横向规制模式并进行有保留的统合立法。

横向规制；金融商品；统合立法

金融监管模式的选择与一国市场经济发展的深度和广度有着密切的关系，并在金融监管与金融创新的适应度的调试过程中不断完善，因而，在经济发展的不同时期金融监管模式体现不同的发展趋势。纵观各国的金融监管模式的变化过程，我们可以清晰地发现，“由现行的商品类、机构类规制转换成对‘经济实质相同的金融功能’进行统一规制的功能性规制”［1］91是金融监管模式沿革的基本趋势。“尤其是21世纪前后，一些主要的金融大国不断完善立法，力求构筑以金融商品为对象的横向金融法制，其中尤其是以英国、德国、日本、韩国为代表。金融资本市场统合法和金融业统合监管模式的诞生使全球金融监管法律制度进入到一个前所未有的时代。”［2］3

“规制是通过制定和实施规则而实现对经济生活的调整和管理，隐含着公权力对市场的介入和干预，是国家对经济进行管理的方式，在法律上构成国家管理经济的制度。规制可以看作是政府运用权力规定的法律限制，通过这种限制，国家期冀产生在没有规制的情况下不会产生的结果，或阻止在没有规制的情况下会发生的结果。”［3］14从监管的对象考察，金融监管可以分为以金融行业或对象商品为监管对象的纵向规制和以金融商品为监管对象的横向规制。纵向规制是以“‘对象商品’或‘金融机构’的概念形态或种类为基础的商品类、机构类规制”。［2］17横向规制则侧重于对“经济实质相同的金融功能”进行统一的功能性规制。

一、金融市场的发展逐渐突破了纵向金融规制充分发挥作用的基础

“一国的监管结构的形成受多种因素的影响：包括历史发展进程、金融体系的结构、政体及法律传统，以及市场和金融业务的规模等多方面。”［4］462当然也受金融监管理念、金融监管方法等上层建筑的影响，但最终不能脱离当时的金融市场发展程度，这种影响才是最根本的。“从实证的角度看，监管模式的确定应当与金融市场运行的真实状态相适应。”［5］94

我们不可否认分业经营、分业监管的纵向规制模式在维护金融安全方面所起的作用，但是这种作用只有在金融市场发展不充分、金融商品简单、金融创新不足和国内市场相对封闭的情况下才能充分发挥。美国1933年《格拉斯—斯蒂格尔法》确立了“分业经营、分业监管”的纵向金融监管模式，旨在应对20世纪30年代的经济危机，稳定金融秩序，确保金融安全。现在看来，在当时的金融发展状况下，这种监管模式确实发挥了积极作用。但“问题是，金融市场绝不会因为法律规则的设置而停止前进的步伐，在资本天然逐利性的推动下，金融各业不断地冲破分业经营的藩篱，纵向规制模式所造成的分业监管神话，随着金融市场的不断拓新，尤其是金融衍生工具产品的不断发展而破灭。”［6］41更重要的是“从20世纪70年代起，伴随着世界经济和金融的发展，金融创新在世界各国，尤其是在西方发达国家进入了一个大规模、全方位的高峰期，不断涌现出新的金融工具、金融业务、金融市场、金融机构等。”［7］455“综合经营下的不同类型的金融机构之间可以实现金融业务的相互交叉、渗透和融合，如银行、保险、证券、期货、信托机构等都可以相互进入对方业务领域甚至非金融领域，进行业务多元化经营。”［8］25而“分业经营、分业监管”的纵向规制以不同业务为监管对象，当新的金融商品出现时，各监管部门之间往往因争夺监管权而产生冲突；当因监管不力产生金融危机时又往往会极力推脱责任。因而，金融市场的发展逐渐突破了纵向监管充分发挥作用的基础，纵向规制越来越无法满足金融创新和金融市场发展的需要，弊端日渐显现，已经无法满足当代金融监管发展的需要。

二、国外金融商品横向规制与统合立法实践

为了弥补金融纵向规制存在的缺陷以及应对综合经营下金融创新在多种业务中不断渗透的冲击，世界金融大国对此纷纷采取措施，这些措施总体上体现了“金融商品横向规制和统合立法”的趋势

“英国率先于20世纪80年代中期开始第一次金融大变革，其于1986年制订了《金融服务法》；20世纪90年后期又进行了第二次金融大变革，并于2000年通过了《金融服务与市场法》。该法中的‘投资商品’定义包含‘存款、保险合同、集合投资计划份额、期权、期货以及预付款合同等。’通过金融变革，伦敦金融市场的国际地位日益加强。”［9］60

“1997年东亚金融危机以前，韩国金融监管体系是多元的；而1998年后，建立了相对单一的监管机构即金融监管委员会和金融监督院，并形成了相对综合的金融监管体制。”［10］16“2003年，韩国政府也开始推进统一金融法的制定，2005年韩国政府发表了将‘证券交易法’，‘期货交易法’及间接投资资产运用法等资本市场相关法律统一为‘关于金融投资业及资本市场的法律’（简称‘资本市场统合法’）的制定计划。2007年7月3日，韩国国会通过了能够引起韩国金融业‘大爆炸’的《资本市场统合法》，并于2009年2月4日正式施行。”［9］61“该法的推出必将给韩国资本市场带来革命性的变化，激励韩国资本市场成长，并预示韩国金融业整合期的到来。”［10］20

日本于1996年推行“日本版金融改革”（Japan Big Bang），2002年4月开始施行《金融商品贩卖法》，规范包括银行、信托、保险、证券、期货或其他具有投资性的金融商品的销售行业与销售行为，2007年9月30日开始实施《金融商品交易法》，该法取代在日本施行的长达60年之久的《证券交易法》。“日本这部新法比起原来的《证券交易法》有重大的新发展。它打破了原有银行、证券、保险及信托等金融行业的区别，使所有具备投资服务资格的业者均得成为投资服务的主体，提供投资服务。在商品管理上，《金融商品交易法》更倾向于通过严密的业务规范与行为规范，对投资者提供跨行业并且是全面性的保障。新法对于金融“商品”的界定，也尝试将任何有关投资的金融商品纳人规范之中，例如股票、债券、外汇存款等风险性金融商品，以便进行一元化管理。”［11］790

纵观英国、日本、韩国的金融改革，金融商品横向规制与统合立法的主要内容体现在以下几个方面：整合金融法制，建立统一的金融服务法，增加或改善有关金融消费者权益保护的立法；整合金融监管机构，建立单一的金融监管机构，增设或完善金融消费者服务机构；肯定综合经营的趋势，导入金融商品的概念。

但是我们也应当注意到，横向规制只不过是金融市场阶段性发展的一个特征，是对综合经营化趋势的反应，这种趋势并不能完全否定纵向规制存在的基础，只是纵向规制充分发挥作用的基础受到了冲击，纵向规制已经不可能像以前一样发挥良好的金融监管作用，但是“纵向规制和分业立法”将会和“横向规制和统合立法”长期并存，这是由金融市场发展的客观规律决定的。“同其他行业一样，金融业也经历了一个由初级向高级、由简单向复杂逐步演变的发展历程。在经济发展的早期阶段，由于人均收入和人均财富有限，缺乏对金融产品及服务的强烈需求，金融服务的供给比较狭隘和单一。随着经济的发展，富有人群的增加，社会对金融服务的需求越来越强烈，金融市场与多样化的金融机构也就应运而生，最终促成了复杂金融体系的最终形成和完善。”［12］130可以说，金融商品的多样化和专业化是金融市场发展和金融创新的必然结果。综合化经营是在专业化经营基础上的综合，综合化经营是脱离不了金融商品专业化而独立存在的。所以我们在研究金融商品横向规制与统合立法时也不能完全忽略金融商品的专业化和多样化发展趋势。当然，在金融横向规制与纵向规制、综合监管与分业监管之间肯定会产生“谁是主流谁是非主流”的问题之争。

三、金融商品横向规制与统合立法趋势下我国的选择

面对国外金融商品横向规制和统合立法趋势的蓬勃发展，我国应何去何从呢？笔者认为，我国应当在现有分业经营、分业监管的纵向规制基础上逐步实现有保留的综合经营、综合监管的横向规制。

首先，我们应当做好向综合经营、综合监管的横向规制转变的准备。从总体上说，我国金融市场的发展尚不充分，金融创新相对不足，这意味着我国现行的“分业经营、分业监管”模式在相当长的时期内还能够发挥良好的监管功能，这为我国进行金融改革留下了相对充足的时间。但是，综合化经营最终将突破分业经营、分业监管模式赖以存在和充分发生作用的基础，金融商品的横向化、跨业性发展趋势也将不言而喻地冲破机构性纵向规制设定的藩篱，“分业经营、分业监管模式”的弊端也将会不断涌现。因而，在“分业经营、分业监管”的纵向规制还没有完全不适应我国金融市场发展的缓冲期内，我们有必要做好向“综合经营、综合监管”的横向规制转变的准备。

其次，有保留的综合经营、综合监管的横向规制更符合金融业发展的趋势。“过去20年，不论银行、证券和保险市场，还是各自的产品和工具，其综合性都在不断增加。为了适应市场的综合性，反映在金融监管体制方面的实质性的变化就是从传统的分业监管转向综合金融监管。完整意义的金融综合监管机构，是在金融业务中至少对三项主要的金融业务，即银行、保险和证券承担着谨慎监管的责任，或者还同时履行消费者保护的责任。”［4］461可以说综合经营“是部分金融机构为了应对激烈竞争而采取的一种经营策略，在一定程度上代表着金融发展的趋势和方向，但这种趋势和方向并不意味着所有的金融机构都将走向混业经营或综合经营这一模式，更不意味着专业性金融机构的彻底消失。金融产品或金融服务虽然会出现某种程度的交融，某一金融机构也完全有可能提供多样化的金融服务，但无论是单一机构提供还是多元的专业机构提供，其服务专业化的要求都不会降低。申言之，金融业内部的分工是不可能消失的。”［12］130在面对横向规制和金融法制统合立法的趋势下，我们一方面要在注重法律移植本土化的基础上吸收这一趋势的合理性，另一方面又要顺应金融业发展的基本规律，不可因吸收横向规制的方式而忽略金融业专业化的存在。

最后，有保留的综合经营、综合监管的横向规制既要体现在金融监管模式上又要体现在统合立法上。在金融监管模式上，横向规制要求建立统一的功能性监管机构。笔者认为，这种单一监管机构应当起着统领全局的作用，能够对“经济实质相同的金融功能”进行综合监管。但这并不是说，统一的功能性监管机构是一个全包全揽的监管机构，而应当在统一监管机构之下再适当设置若干职能部门或者机构，对金融产品共通性之外的专业性产品进行监管。在我国可以在保留现有银监会、证监会、保监会的基础上设置一个统一的金融监管机构——“金融监管委员会”，由“金融监管委员会”对“经济实质相同的金融功能”进行综合监管，由银监会、证监会、保监会对银行业、证券业和保险业“金融功能”不同部分的产品进行分业监管，实现对综合化经营与专业化发展的双向规制。当然，“金融监管委员会”应当是银监会、证监会和保监会的上位机构，而不仅仅是三者之间的议事协调机构。另外，为适应金融产品横向发展的趋势，我国也应当在“金融监管委员会”之下建立“金融消费者服务局”，专门行使对金融消费者的权益保护。在法律地位上，“金融消费者服务局”应与“三会”处于平行地位。

在统合立法方面，正如我国学者冯果教授所言：“笔者所认为的横向规制是在保有业别立法和分业监管基础上的有条件或有保留的横向规制。进一步讲，就是在保留既有法律框架的前提下，制定一个超越各金融业别的基本金融服务法，针对银行、保险、信托、证券法具有共通性而管理不一致的事项予以整合，采取功能性的规范，并推进金融监管的协调和整合。”［12］133笔者认为，“金融服务法”至少应当包括两个方面的内容：一方面“金融服务法”应当致力于对“经济实质相同的金融功能”的立法，整合分业立法中具有共通性部分的内容，为“金融监管委员会”履行综合监管提供法律依据；对于金融产品缺乏共通性的部分应当分别立法，为“金融监管委员会”下设的职能部门或机构履行专项职能提供法律支撑；另一方面，“金融服务法”应当增设对金融消费者权益保护的内容，弥补传统金融法制缺少的部分。对于我国而言，可以在现有的金融法制框架基础上，将银行、保险、信托、证券等金融商品功能相通部分的立法统一到“金融服务法”中，以符合金融市场综合经营趋势；而将金融商品功能的特殊部分分别立法，规定在银行、保险、信托、证券法中，尊重金融发展的多样化和专业化。同时，应在“金融服务法”中增设金融消费者权益保护的内容。

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［6］冯果．金融商品的横向规制趋势与中国金融法制之阶段性选择［M］／／郭锋．金融服务法评论：第1卷．北京：法律出版社，2010．

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［8］谈李荣．金融结构变迁与法律回应——基于法与金融学的视角［M］／／郭锋．金融服务法评论：第1卷．北京：法律出版社，2010．

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［11］马太广．日本金融商品交易法制的新发展［J］．中国商法年刊，2008．

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