选人用人制度改革探析——基于政治合法性的视角<br/>

选人用人制度改革探析——基于政治合法性的视角

2011-08-15赵耀

湖北行政学院学报 2011年4期

关键词：选人执政党合法性

赵耀

（中共中央党校，北京 100091）

选人用人制度改革探析
——基于政治合法性的视角

赵耀

（中共中央党校，北京 100091）

执政党如何选人用人，涉及到执政党政治合法性问题。增强选人用人合法性就是使民众认可执政党选人用人制度。执政党必须针对选人用人的合法性不足，改革选人用人制度，提高选人用人合法性，才能保持和巩固执政地位。

合法性；选人用人；合法性不足；对策

合法性是当代政治学的核心概念，它反映了公共权力与民众的政治关系。“政治合法性，就是指政府基于被民众认可的原则的基础上实施统治的正统性或正当性。简单而言，就是政府实施统治在多大程度上被民众视为合理的和符合道义的”[1](P144)。政党虽然不是国家机关，但政党的活动与国家政权密切相关。政党为了维护和实现本阶级的利益，就需要掌握公共权力，成为执政党，依靠行使公共权力，来实现党的意志和目标。但是，一个政党能否上台执政并保持其执政地位，并非取决于政党的主观愿望，而主要依据民众的支持。民众的支持是政党执政的先决条件。在现代社会，一个政党无论它的自我评价有多高，组织状况多么完备、严密，如果得不到民众的支持，它就不可能上台执政或是长久地保持其执政地位[2]。可见，合法性是执政党上台执政的基础，是长期执政的关键。由于执政党的执政是通过各级党的干部来具体掌握和运用权力，这就涉及到执政党选人用人的政治合法性问题。随着政治体制改革的深入和社会主义民主政治的推进，民众对于选人用人的关注和参与越来越高，对于干部队伍建设的要求越来越高，并将选人用人与执政党执政的合法性联系起来，因此，改革选人用人制度，提高选人用人的合法性，是执政党亟需解决的重大课题。

一、选人用人合法性的阐释

如前所述，政治合法性是一种正当性和合理性，它通过民众的认可和拥护程度表现出来。只有那些被民众内心所体认的权威和秩序，才具有政治学意义上的合法性。就选人用人的合法性而言，一方面，指涉由谁来充当公共权力的掌握者，怎样选择公共权力的掌握者才是正当的；另一方面，还指涉选人用人的合法化。哈贝马斯认为，所谓合法化，就是借助论证的力量说服人们去服从，合法性取决于合法化本身的论证水平。因为选人用人的合法性都是通过对合法性资源的掌握和运用来获得的，这一过程就是选人用人的合法化。那么，取得和增强选人用人合法性的主要途径只能是尽可能增加民众的共识和认同感，从而使民众认可执政党选人用人制度。

1.权力授受的合法性

“马克思主义权力观概括起来是两句话：权为民所赋，权为民所用”[3]。这两句话鲜明地指出了政党与民众之间的权力授受关系。政党是民众控制公共权力的工具，政党必须首先取得民众授权。要取得民众授权，政党必须满足并体现民众的利益、愿望和要求。这样，政党和民众之间建立起一种相关关系，公民通过选择执政党来表达意愿，执政党通过向民众提供满意人选获得他们的支持，这迫使执政党在选人用人时要充分顾及民众的要求。执政党上台执政，获得了控制公共权力的机会，主要是对机构和官职的控制，即对“选人用人权”的控制。在民主政治条件下，公共权力的所有权属于民众，执政党对公共权力（包括选人用人权）实施控制只不过是民众对公共权力所有权的逻辑延伸。这种控制的每一步都以是否反映民众的要求为准绳[4]。

2.选人用人标准的合法性

政党承担着选人用人的重要功能。按照阿尔蒙德的观点，每个政治体系必定要通过各种方式选用部分人员在政治结构中担当精英角色。政党都非常重视选拔和培养自己的政治精英，“政党是招募精英和培养政治骨干的重要途径。它提供了准备、选择和培养国家各级领导人的重要机制。它像是政府的门卫，控制着个人进入政府的程序。它选拔政治精英，通过多种方式培养组织精英的实际政治能力。在许多情况下，政党为政治家提供了培训的场所，为他们提供从事政治活动所必需的技术、知识和经验以及职业结构”[1](P178)。马克思主义政党始终把挑选干部作为革命和建设的基本问题之一，把培养选拔本阶级的精英作为一项重要任务，因为事业成败，关键在人，关键在干部。选人用人必须坚持一定的标准，选什么样的人、用什么样的人折射政党的性质和宗旨，执政党通过体现时代要求和民众意愿的选人用人标准选拔使用干部，就从根本上保证了干部的合法性来源。历经革命和建设，执政党的选人用人标准发生了演进，从“四化”标准——六大基本条件——五种能力——“六大导向”①邓小平提出干部选拔的“四化”标准，即“革命化、年轻化、知识化、专业化”。2002年《党政领导干部选拔任用工作条例》颁布，第二章第六条规定了党政领导干部选拔任用的六大基本条件。2004年《关于加强党的执政能力建设的决定》提出，各级领导干部要具有科学判断形势的能力、驾驭市场经济的能力、应对复杂局面的能力、依法执政的能力和总揽全局的能力五种能力。2008年，在全国组织工作会议上，习近平同志提出，干部选拔要遵守“六大导向”，即注重品行、科学发展、崇尚实干、重视基层、鼓励创新、群众公认。，到“德才兼备、以德为先”，“把政治上靠得住、工作上有本事、作风上过得硬、人民群众信得过的干部选拔上来”[5](P20)。选人用人标准在不断发展和丰富，与时俱进，但是始终贯穿着“立党为公、执政为民”的执政价值观，这也是执政党最本质的合法性根源。正是这个价值理念赢得了民众的价值认同，奠定了选人用人合法性的思想基础。因为民众对选人用人标准的认同，归根结底是从执政党的价值理念中获得的。

3.制度和程序的合法性

在现代政治中，合法性获得的一个重要基础是统治合法性必须建立在正式制定的规则和法律的正当行为的要求之上，人们服从依照法规而占据某个职位并行使权力的统治者，如通过选举任职的政府官员。[6]选人用人制度的合法化，就要求执政党必须努力证明选人用人制度是符合“权为民所赋、权为民所用”的马克思主义权力观的，同时选人用人必须通过合法的途径，按照正常的程序，来自于民意并体现着民意，才能得到民众的认可。因此，在选人用人过程中必须严格依照法律法规、制度和程序来进行。

二、选人用人合法性不足的表现及其危害

近年来，选人用人制度改革取得了很大进展，但是选人用人合法性不足问题还不同程度存在，在有些方面表现相当突出。如果选人用人合法性不足长期存在，就会直接导致民众对执政党干部工作甚至干部队伍素质产生不信任，进而对执政党的执政能否代表最广大人民群众的根本利益产生怀疑，执政党就会失去民众的认同、支持和忠诚，以至于发生合法性危机，而合法性危机的直接后果是导致松动和销蚀执政基础，对执政党地位产生严峻挑战。这是执政党面对的极其重大的紧迫问题。

1.任命制与选举制错位，弱化了权力授受的合法性

长期以来，执政党在选人用人上有两种基本制度形式，一种是任命制，由党组织直接任免委派干部；另一种是选举制，即党组织不直接任免，而是通过党的干部路线的指导作用，通过党的建议和监督作用，采用推选和举荐方式产生干部。就党内干部制度而言，在正常情况下，党的各级委员会都应由党的各级代表大会或党员大会选举产生。调动或指派下级党组织的负责人，是在党的地方各级代表大会闭会期间，为保持党的领导工作的连续性而采取的一种措施。对此，党章第十三条作了明确规定。可以看出，在这里任命制是对选举制的一种补充，不可滥用。但在实际中，这样的“调动或者指派”太频繁、面太大，致使一些地方的主要负责人，特别是高级负责人(包括“委员”“常委”等职务都是任命的)实际上可以不对相应的组织负责，或者实际上可以不受相应组织的约束。这种做法是与党章相悖的。党章第十四条规定：“党的各级领导机关，对同下级组织有关的重要问题作出决定时，在通常情况下，要征求下级组织的意见。”[7](P34)重要问题包括“调动或者指派”，一般情况下是应该向有关下级机关说明原因的。否则，上级机关凡是认为“有必要”，就可以“调动或者指派”下级负责人，那就会有损选人用人的公信度。同时，在选人用人过程中，有的打着“党管干部”的旗号，认为“党管干部”就是党委说了算，没有必要走形式，甚至把党内选举看作是多余的，随之采取各种形式应付，把本应选举产生的干部用任命的方式代替。这样做的严重后果就是将任命制绝对化、凝固化，把选人用人决定权掌握在少数人手中，结果只能是“由少数人选人，在少数人中选人”。少数人替代组织选人用人，从根本上扭曲了权力授受的合法性。目前，随着选人用人制度改革的深入，竞争性选拔干部在任用干部中的比例逐步扩大，在选人用人路径选择方面，任命制与选举制权限不清的问题更加突出。比如，由于路径错误，造成本该通过竞争性选拔而上岗的政务类干部，却继续沿用任命制，由上级直接任命或形式上走走选举程序。本该采用任命制来等级授职的业务类干部，却要像政务类干部那样去参加选举。结果该选的不选，该任命的选举，就易于产生混乱[8]。

2.民主推荐、民意测评失真，不能完全体现真实的民意

民主推荐、民意测评结果的科学性和真实性是选人用人合法性的基础。选人用人是一项复杂性的工作。从单位内部政治生态看，单位内部风气、“一把手”素质、内部利益关系等因素，都可能影响到民主推荐、民意测评结果。比如，某些单位风气不正，内部政治生态不是良性循环，虽然民主推荐、民意测评结果是真实的，但有时选出来的恰恰是带头搞不正之风的人。从参与主体看，一方面一味地扩大群众参与范围，让不了解情况的人随意投票、盲目投票，表面上轰轰烈烈地扩大了群众参与度，但实质上降低了知情者所投票的份量，反而使群众参与结果出现偏差。另一方面，单位内部的民主推荐经常都是特定级别的人参与，而有权参与的人又往往囿于各种利益关系、人际关系的制约，导致投票结果反映的是利益关系而非被选举人的素质。这些都直接影响民主推荐、民意测评的科学性和准确性。

3.以合法的形式反映少数人意志，以法定的程序掩盖暗箱操作

选人用人的合法性体现在大多数民众的意愿。但是，在现实中，选人用人权往往蜕变成某些领导者的私权，消解了组织意识，直接导致干部队伍宗派产生，助长领导干部独断专行作风，扭曲了干部党内民主制度，使干部队伍整体素质下降。尤其是“一把手”在选人用人上权力过大。由于民主集中制的具体机制尚未有效完善，在党委集体领导中主要领导人的意志仍起着决定性作用。因此，在选人用人上虽然有诸多程序、环节，但仍为主要领导的意志留下较大空间，使坚持集体领导流于形式。虽然实行了常委会或全委会“票决制”，在某些方面、某种程度上限制了“一把手”的权力，但“一把手”仍可在多个环节起到重要的影响作用。比如，可以通过“个别酝酿”以及事实上存在的“引导”权发挥重要作用。而且，领导者选人用人的自由裁量权经常以合法的形式体现出来，有的通过限定候选人条件，有的以种种方式“做工作”，等等。这些做法，从本质上说，是以法定的程序把领导者个人意志合法化。还有少数领导者以“改革”的名义，考试竞聘，把“自己人”合法引入本单位，形成小圈子，但程序、手段完全合法。在一些地方选举中，遵循“上面说了算”，以实现主要领导人意图为唯一目的，有的以组织名义“做工作”，以便确保上级内定的候选人“高票当选”，这种状况与拉票无异，只不过拉票的主体不同而已[9]。少数人尤其是“一把手”独占选人用人权，这就为任人唯亲乃至跑官要官、买官卖官提供了可能。

4.权钱交易频发扭曲了选人用人标准，民众对合法性产生质疑

“一些地方和部门选人用人公信度不高，跑官要官、买官卖官等问题屡禁不止”[5](P5)，这种现象降低了组织的威信和神圣性，扭曲了选人用人标准，对干部队伍建设造成了非常恶劣的影响，民众对此深恶痛绝。权钱交易在很大程度上是市场经济条件下的产物，从制度分析的角度来看，买官卖官实质上是少数领导干部实现自身利益最大化的行为。选人用人腐败的猖獗意味着，经过成本和收益的理性计算，卖官者发现买官卖官有利可图、有机可乘、风险很小，因而诱使意志薄弱的领导干部主动选择这种方式来实现自利的动机。同时，买官者认为职位是可以用钱买来的，那些通过权钱交易获得领导职位的人，为了弥补“成本”，一旦掌权，必然会变本加厉搞腐败。选人用人腐败的屡禁不止，就其深层次原因来说，反映了现有的制度结构和制度安排在激励机制、机会结构和约束机制等方面存在着一些缺陷。

三、选人用人制度改革的思考与对策

政治合法性意味着政权或制度的合理性。“制度指的是那些取得了一定程度合法性的、复合的并且反复出现的行为模式和互动过程”[10](P349)。执政党要使自己保持足够的合法性，获得来自民众的源源不断的支持，就必须想方设法建立一种制度，这种制度能够较好地体现执政党与民众之间代表与被代表的关系，既能保证执政党对整个政治体制的控制，又能保证民意得到顺畅的表达[11](P550)。从长远发展和政权持久延续的角度看，对于维护政治统治来说，因为制度合理而受到民众认可更为根本。因此，必须致力于选人用人制度的合法性建设，将制度、程序建立在无可置疑的公认原则上，实现党管干部原则、扩大民主和依法办事的统一。

1.坚持党管干部原则，赋予新的时代内涵

综观30多年来选人用人制度改革，党管干部始终贯穿其中，保证了改革的正确方向。所谓党管干部，就是党领导干部工作，即把干部看作权力运作的主体，从执政党运用权力推动国家和社会发展的角度，对干部的使用、干部用权的全过程进行控制，保证执政党路线、纲领、方针、政策得到执行，保证党的执政目标得以实现。党管干部不是一句空洞僵化的政治口号，无论是任命制还是选举制都必须体现这一原则，党管干部原则与为实现这一原则而制定的依法选举和任免干部的法律法规，其目的是完全一致的。推进选人用人制度改革，必须推动党管干部科学化，应辩证地看待和处理党管干部与人民当家作主之间的关系，不能把两者对立起来。党管干部管得是否科学、有效，说到底，就在于能不能既保持党对整个干部选择过程的有效控制，又不使公众的选择权失去意义，要避免为了控制而架空公众的选择权或者为了保证公众的选择权而架空党的领导[12]。

2.逐步减少任命制，努力扩大选举制

“每一个人大概都会同意‘广泛民主原则’要包括以下两个必要条件：第一，完全的民主性；第二，一切职务经过选举”[13](P135)。选举制是以“多数原则”为依据，通过程式化表决机制遴选官员的基本制度，这一制度强调多数人意见表达的可能性和意见表达的实现。十七届四中全会从积极发展党内民主的高度，明确地提出：“逐步扩大基层党组织领导班子直接选举范围。党的任何组织和个人不得以任何方式妨碍选举人依照规定自主行使选举权。”[5](P18)由于权力授受关系决定选人用人权力的运行取向，因此，只有从解决制度问题入手，变任命制为选举制，才能根本解决权力错位问题。从现实看，逐步减少任命制，努力扩大选举制是选人用人制度改革的发展趋势。目前的竞争性干部选拔在某种意义上秉承了选举制的基本精神。竞争性选拔从间接选举到直接选举，从混合投票到直接投票，从每轮按比例筛选到最后的票决等，无不体现选举制的精神。在一定意义上，选举制是对任命制的革命，因而也就成为选人用人制度改革的难点。对此，一方面，要处理好党管干部与依法选举和任免干部的关系，理清选举制与任命制的适用范围。“干部”本身是很宽泛的概念，对不同类型的干部需要有不同的改革方案。应当明确界定选举制和任命制各自运作的边界，有关党规党法要对选举制和任命制的适用条件和范围做出具体规定。一般说来，在代表大会和委员会制机构中，政务类干部需要选举，因为政务类干部主决策，应侧重以公开公平公正为价值导向，选举为常态，任命为非常态，而职能部门专业性技术性较强岗位不需要选举，因为业务类干部主执行，应侧重以效率为价值导向，任命为常态，竞争性选拔为非常态。另一方面，必须严格遵守选举制的操作规范，党规党法要明确规定选举产生干部的履职程序，关键是在任期内不得被随意调离，刚刚当选旋即被调离是对选举权威性的蔑视，既不利于广大党员及其党代表对当选干部的了解监督，也不利于领导机关考察干部。涉及到党内干部异地交流问题，宜在任届中期进行，交流的干部在程序上先进行代理，后经过党内选举正式任用。当然，选举制的实现并不是一蹴而就的，面临一定的政治风险，因而应当在党的领导下有计划地稳步进行，有步骤、分阶段向前推进。但是，不能因为选举制具有较大风险而裹足不前。

3.坚持群众公认原则，不断扩大民众选人用人的知情权、参与权、选择权和监督权

民众的权利是选人用人合法性的重要源泉。“群众应当有权为自己选择负责的领导者。群众应当有权撤换他们。群众应当有权了解和检查他们活动的每一个细节”[14](P143-144)。十七届四中全会指出：“以落实党员知情权、参与权、选择权、监督权为重点，进一步提高党员对党内事务的参与度，充分发挥党员在党内生活中的主体作用。”[5](P17)党员群众的主体作用应体现在选人用人上。知情才能参与，首先，党员群众要有知情权。能够了解和掌握党的干部路线、方针、政策和干部工作的主要任务和工作重点，不同类型和层次的干部选拔任用资格、条件、方法和程序，当前领导班子职数配置及空缺情况，选拔任用干部、调配安排干部的过程和结果，包括民主推荐、民意测评结果等情况。其次，以知情为基础，扩大群众参与。科学规范党员群众参与民主推荐、民意测评的范围、层次、人数、比例，把握“群众”的广泛性、层次性和代表性特点，做到群众推荐、测评和考核中的广泛性、层次性和代表性的统一。在代表性方面，尤其需要强调的是，代表必须是群众推举的，而不是指定的，切实能够反映各相关利益主体和绝大多数人的意志和要求，公正地行使其所代表的部门和人员的代表职能。充分吸收关联度高、知情度深、代表性强的群众参与，并逐步创造条件将参与结果及时向群众反馈，形成良性互动循环。当前，关键要在提高民主推荐质量上下功夫。重点是明确参与推荐范围，完善程序，科学分析民主推荐结果。再次，在选人用人过程中，建立以扩大民主为改革取向的公开选拔机制，逐步扩大选择的范围和比例，实行“差额推荐”、“差额考察”、“差额上会”、“差额提名”、“差额选举”制度。最后，要建立健全党员群众对领导干部个人以及对干部工作程序的监督机制。党员群众的有效监督可以弥补现行干部工作监督机制的不足，杜绝选人用人中的带“病”提拔、带“病”作业、带“病”换岗和带“病”离岗现象。

4.从源头上消除制度性缺陷，有效遏制选人用人腐败

如前分析，自上而下的选人用人制度使得选人用人权集中在少数人尤其是“一把手”手中，同时对选人用人权缺乏有效的监督机制，这是导致选人用人腐败的重要制度诱因。因此，改革选人用人制度就成为从源头上预防和治理跑官要官、买官卖官等选人用人腐败的关键。扩大干部选任工作中的民主，逐步减少任命制，努力扩大选举制是一条有效的途径。任命制客观上使选人用人权集中在少数人手中，买官者只需有限的贿赂成本就可以搞定少数受贿对象。而在竞争性选举制中，买官者面对的选民人数众多，贿选成本远高于买官成本，即便贿选者当选，也很难把贿选成本转嫁给选民。因为，随着选民权利意识的觉醒很难被收买，而且竞争对手从对立的角度进行监督，加之贿选成本增加使之难以承担，贿选几率会减少。随着干部选任工作中的民主不断扩大，选举制越来越多地得以推行，跑官要官、买官卖官等选人用人腐败就会呈现颓势[15](P372-373)。

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