丁远杏

（湖北省行政学院，湖北 武汉 430022）

后危机时期积极财政政策的调整与风险防范

丁远杏

（湖北省行政学院，湖北 武汉 430022）

中国新一轮积极财政政策应对世界金融危机的冲击，使中国经济率先走出了低谷。在世界经济进入缓慢复苏的后危机时期，中国继续实施积极的财政政策，需要依据中国经济变化着的实践进行政策调整，以提高政策的针对性，防范政策风险，提高政策绩效。

后危机；积极财政政策；调整；风险；绩效

在世界经济持续复苏的后危机阶段，中国经济宏观调控将继续实施积极的财政政策，只是伴随着宏观经济状况的改变，积极财政政策的着力点已从保持一定的经济增长速度转变为扩大内需、增强经济持续发展的原动力。所以，积极财政政策的实施必须依据变化的实际及经济与社会发展战略进行调整，以提高政策的针对性，防范政策风险，提高政策绩效，最终实现中国财政与经济的可持续发展。

一、后危机时期积极财政政策调整的依据

世界金融危机沉重打击了世界经济，我国在应对危机冲击中启用了新一轮积极的财政政策。随着中国“四万亿”财政投资的一揽子经济刺激计划的逐步落实，中国有效地应对了国际金融危机冲击的影响。在2008年危机中仍实现GDP增长9%，2010年实现GDP10.3%的高速增长，避免了经济的大起大落。同时，在增加就业、改善民生、刺激消费以扩大内需、调整结构方面也取得了新的进展，一定程度上抑制了经济增长与社会发展相悖离的不和谐发展状况，并且推动了一大批基础设施和公共服务项目上马或加快建设，夯实了未来十年经济发展的基础[1]。

时至今日，积极财政政策需要适时进行结构性的调整，因为这一次危机与1998年东南亚金融危机相比，面对的国内外经济形势和经济中的深层次问题是不同的；同时，从理论上讲，积极财政政策运用不当的话，本身就有潜在性的政策风险。这些共同组成积极财政政策调整的客观依据。

1.深层次问题：积极财政政策调整的现实依据

中国2009年实现国内生产总值（GDP）33.5万亿元，同比增长8.7%，完成“保八”任务。2010年实现GDP增长10.3%，经济由复苏到增长。但随着中国经济基本面的变化，经济运行中一系列深层次矛盾和问题也凸现出来，成为后危机时期政策调控要破解的难题。

第一，居民消费率太低使内需严重不足，影响经济平稳较快持续发展。由于收入差距过大、居民收入增长缓慢而社会保障水平又不高，居民的消费率过低，经济持续平稳发展的动力严重不足。2009年中国的投资增长率已高达30.1%，而同期的居民消费率不是随之上升而是不断下降。2000年以来，中国消费率呈现出加速下降的特点，短短8年间消费率下降了13.5个百分点。2008年中国的居民消费率为35.3%，远低于同期美国70.1%、印度54.7%的水平[2]。如果消费增长长期慢于投资的增长，那么未来经济可持续增长将被埋下不小的隐患。

第二，经济结构失衡，产能过剩普遍且很严重。这些问题集中表现在：一是失业率依然较高，并与通胀危险并存。2010年上半年登记失业率为4.2%，2009年的调查失业率在6%，这还没有包括就业不充分的农民在内。二是在经济增长的拉动力量中，内外需失衡，内需乏力。中国的进出口依存度近70%，高于其他经济体。三是投资与消费失衡，经济过度依赖投资增长。2009年中国的投资率已高达40%以上，产能过剩已显现，资源环境约束收紧。经济运行中最突出的问题表现在经济增长而收入分配失衡，差距越来越大，已严重影响到经济社会的稳定。

第三，通货膨胀压力大，房地产市场泡沫没有完全消除。伴随经济的复苏，消费物价指数也有不断上涨的危险，2010年CPI全年平均比上年上涨3.3%，2011年一季度上涨5%，通货膨胀危险加大，引发人们对市场的严重担忧。同时，房地产市场各种调控办法密集出台，从规范市场到“新国八条”，从扩大供给到抑制需求，从问责地方政府到房产税推出，但调控效果仍难以准确判断，房地产市场调控仍会成为政府今后的宏观调控重点。

2.潜在政策风险：积极财政政策调整的理论依据

从理论上分析，财政政策在运用当中会面临诸多政策风险：

第一，政府投资行为可能会产生“挤出效应”。用经济学一般理论解释，“挤出效应”是指政府支出增加所引起的私人消费或投资降低的效果。这是因为政府支出增加引起利率上升，使私人投资和消费减少。有学者认为，中国的利率还没有完全市场化，所以财政支出扩张不会引起利率水平上升，也就不会产生“挤出效应”。但笔者认为中国的“四万亿”投资从决策到实施都是由政府主导的，存在产生“挤出效应”的可能。由于中国经济转型的特殊性，这种挤出效应表现为挤占中小企业的资本和市场，使得中小企业贷款融资更加困难，或直接挤占原本打算由民间资本进行投资的项目[3]。

第二，政府的财政投资有可能造成财政资金的浪费，这是积极财政政策最直接、最典型的风险。因为中央和地方之间的利益有时并不完全一致，国债项目决策权在中央，有可能部分项目的确定不科学，资金投入不合理，造成财政资金浪费。财政支出软约束也会造成财政资金使用效益不高，或是地方利益扩张造成财政资金的闲置与浪费等等。财政政策在实施中可能会带来经济中的盲目投资与重复建设，使结构失衡更严重，带来更多的产能过剩；甚至有些地方单纯出于保证一定经济增速的目的，让不符合产业政策发展方向需要淘汰的产业都恢复生产，造成环境的恶化，等等。

第三，积极的财政政策还可能诱致严重的通货膨胀。积极财政政策的投资主要还是要靠信贷投放来支撑资金来源，国债资金主要是起“杠杆”作用。一般来说，一定程度内的通货膨胀是经济增长中的必然现象。但如果扩张型的财政政策使用不适度，带来过度的乘数效应，造成信贷的巨量投放，使经济中的流动性大大增加，必然形成通货膨胀的风险。“四万亿”财政投资刺激计划的落实，除中央财政的1.18万亿确实是来自中央财政支出外，地方政府的配套资金有相当部分是来自商业银行的贷款，这是地方财力不够、配套资金难以落实状况下的唯一选择。严重的通货膨胀会导致收入的再分配以及其它一系列非正常状况，影响经济和社会的稳定。

二、后危机时期积极财政政策调整的选择

中国的刺激政策已取得了一些预期的调控效果，但在全球经济前景仍不确定、中国经济仍未走出通胀迷局的大背景下，外部需求继续滞缓，就业困难、产能过剩、国内消费动力不足的局面短期内难以根本改观，优化结构成为积极财政政策调整的不二选择。只有保持宏观政策的连续性和稳定性，通过保障和改善民生促进经济结构优化，才能增强积极财政政策的针对性和有效性。

1.长短结合：政策功能结构调整

宏观政策持续一段时期运用后，要依据宏观经济形势变化，注重政策功能结构的调整。

第一，注意将政策短期应急与长期结构调整相结合。在短期内积极财政政策需要刺激经济增长，保持一定的经济增长速度，以减轻全球金融危机和经济衰退对我国的冲击，遏制经济滑坡。但同时还应考虑到，短期拉动经济增长决不能以忽视长期可持续发展为代价[4]。中国经济在“四万亿”政府投资的刺激之下，已率先企稳回升，继续刺激投资难以维持经济长期持续增长，下一步需要做的是增加居民收入，加快建设社会保障体系，发展教育科技等民生领域调整政策，增加投入，以形成新的经济增长动力。所以，政府的刺激重点要转向对战略性新兴产业发展的支持，对能吸收更多劳动力就业的中小企业、服务行业进行支持，这样能扩大有效就业，实现收入继而消费增长，获得持续的内源性增长动力。

第二，注意将政策经济功能与社会功能相结合。财政政策是最具有经济和社会双重功能的政策，从经济政策的角度来说，积极财政政策的作用就是通过政府投资来扩大内需、拉动经济增长，但这只是短期的，内需最终要靠市场，财政政策只是起“四两拨千斤”的杠杆作用，以带动社会投资的扩大。从社会政策的角度来说，财政政策的主要目的是要扩大社会性支出，要给整个社会成员提供基本的保障，消除未来不确定性带给人们的恐惧，建立和恢复市场信心。在基本公共服务均等化的政府执政理念下，积极财政政策的社会功能要更多转向直接作用于民生的领域，如财政支出方面加大对农民和低收入者的补贴，扩大社会保障和其他民生项目的支出等。

2.优化支出与结构性减税：政策工具结构调整

政策工具及工具组合不同，政策效果是不一样的，注重政策工具调整与组合变化，可以提高政策的针对性与政策效果。

第一，优化财政支出结构。后危机时期，积极财政政策“保增长”的历史重任已经不再突出，而弥补民生领域历史欠账的紧迫性则日益凸显。在大力优化预算内支出结构的同时，适时将财政赤字的使用方向大幅度调整到教育、医疗、社会保障、保障性住房建设等民生领域，构建可持续发展的安全网，从根本上增强发展后劲，不仅具有宏观战略性，而且具有现实紧迫性[5]。所以在调整政策支出时，总的原则是要适当控制一般性建设支出，大幅度提高有利于改善民生的非建设性支出力度。首先应在企业技术创新上加大投入，支持发展战略性新兴产业，支持企业自主创新和技术研发的投资力度，增强企业的核心竞争力。其次要支持中小企业发展，支持西部开发和新农村建设，以提高中西部和农村居民的收入，改善居民消费环境和消费预期。支出的改变与调整，目的在于能长期提高居民的生活消费水平与消费倾向，扩大国内消费需求。

第二，结构性减税。结构性减税的目的旨在鼓励企业投资和个人消费，不仅不会大幅度降低税收收入，还能调节收入分配结构。首先，完善增值税以鼓励民间投资，同时促进企业进行技术改造和产业升级。其次，完善个人所得税制，提高居民的边际消费倾向，如降低工薪所得的免征额度、合理调整级距和税率以真正降低中低收入者税负。另外，在结构性减税的同时要适时进行结构性的增税，如开征能调节贫富差距的房产税、遗产税，以引导居民合理理性消费，促进收入分配格局的和谐。

3.扩大内需：政策着力点调整

扩大国内居民消费以形成消费、投资、出口协调拉动经济增长的局面，成为后危机时期积极财政政策调整的着力点。

1998年亚洲经济危机时期，欧美经济正高速增长，需求旺盛，中国的过剩产能有国外市场来消化，因此当时的积极财政政策依靠出口和投资拉动增长具有乘数效应。本次危机欧美更严重，其市场萎缩，所以中国只有从扩大国内消费需求找对策，探寻内源性经济增长动力。本次世界危机中美国的问题是以过分膨胀的信用来支撑其过度的消费，金融危机使其市场萎缩；而中国在危机期间也备受冲击，生产能力过剩问题凸现，内部需求严重不足，特别是居民消费不足。因而中国和美国经济中的问题不一样，在危机中的表现也有差异。所以美国需要规范金融监管和金融创新，改善消费模式，而中国则需要调整社会经济结构、转变发展方式、扩大内需来应对金融危机并巩固成果，实现经济持续平稳较快发展。为此，扩大内需在“十二五”规划建议中已上升为经济发展战略。

扩大内需必须提高居民消费率，首先通过提高“两个比重”即提高居民在国民收入分配中的份额和劳动报酬工资占初次分配的比重，促进居民和全社会的整体消费能力的提升。其次通过财政支出的结构性改变，加大对教育、保障、医疗、住房等方面的支出，增加均等化公共服务的提供，加大其他改善民生的支出力度，既实现人们的基本权利，加快人力资本积累，又降低私人消费预期的不确定性，扩大整个社会的消费，实现中国经济的内生性持续增长与发展。

三、后危机时期积极财政政策风险的防范

因为国内经济发展和国际经济环境仍然存在许多变数，2011年有必要继续实施积极的财政政策，保持宏观政策的稳定性和连续性。在调整政策增强政策针对性的同时，还必须防范积极财政政策风险，提高政策调控绩效。

1.扩大民间投资，防止财政“挤出效应”

财政政策的作用效果考量并不主要是看政策本身带来的GDP增长有多大比例，而是要看其乘数效应，即除了这些投资的进度、质量和有效性外，更为关键的在于，其能在多大程度上拉动民间投资。积极财政政策通过扩大财政支出拉动经济是一种非市场行为，它会在一定程度上对市场机制产生扭曲作用，即阻碍市场机制作用、抑制社会投资的扩大。民间资本强省浙江的一份统计数据显示，2009年前5个月，全省的政府主导性基础设施投资完成866亿元，同比增长31.8%，而民间投资只有个位数增长，为8.2%[6]。如果浙江的境况在全国具有普遍性，并且这种情况持续太久，那么将不利于政策后续效应的发挥，甚至会使政策效果大打折扣。事实上这种情况在全国具有普遍性，在中西部的不少省份，政府投资更是处于绝对“垄断”地位[6]。所以要注意掌握好政策的力度和作用范围，保持财政政策的公共性、公平性和适度性。为此，要充分发挥市场机制的作用，扩大民间投资。

民间投资接力公共投资是构建经济增长内生动力机制的重要途径，是保持经济可持续增长的关键，我国亟需转换经济增长的推动力，使民间投资尽快成为推动经济增长的内生动力[7]。第一，要降低市场准入门槛和较多的条件限制，拓展民间投资领域。要加快垄断行业改革，政府投资逐步退出一般性竞争领域，防止政府投资的过度扩张和对民间投资的挤出效应。通过税收减免、财政补贴等优惠政策以及产业政策的实施鼓励民营经济做大做强。第二，要拓宽民营资本的民间投资融资渠道，及时、有效地将民间储蓄转化为民间投资。为此，一要放松金融管制，引入民营机制，鼓励和引导中小金融机构发展，引导民间非正规金融发展成社区银行或中小商业银行，构建民间储蓄转化为投资的平台。二是要完善多层次的信用担保体系，为民间投融资进行担保。三是要完善创业板市场，让更多的符合条件的民营中小企业都有更好的融资条件，从而获得更多的发展机会，有机会做大做强。第三，以政策引导全民创业，形成新的创业潮，以激活民间投资。可以在“创业富民”战略推动下，以利率优惠甚至财政贴息、创业信息咨询、创业教育及创业培训指导等措施来引导。

2.完善机制，提高财政资金使用效率

积极财政政策调控下的国债项目建设，由项目决策、实施、监督各个环节组成，真正完善积极财政政策的决策机制、运行机制、监督机制等，财政资金的使用效率就能提升。所以各级财政部门要科学决策、规范实施、严格监督、认真检查，以建立健全覆盖全过程的财政投资的科学决策运行体系。第一，在项目的决策环节，要以科学发展为指导，以建立均等的公共服务和普惠民生为出发点和落脚点，防止搞劳民伤财的“形象工程”和脱离实际的“政绩工程”以及加重产能过剩的一般性项目。第二，在实施过程中要在优化财政支出结构和结构性减税政策之下，严格国债项目的审核资金拨付，组织专项检查和执法监察，加强事前、事中、事后监督，为积极财政政策的顺利实施提供重要保证。同时还要加强对资金的监督力度，把握政策和投资导向，防止利用扩大公共投资为单位和个人谋取私利，防止新一轮城市盲目扩张，提高资金的使用效率。

3.政策配合，控制通货膨胀风险

财政政策和货币政策是宏观调控的两大基本政策，二者的不同特点决定了二者有配合调控的必要性。目前积极的财政政策和稳健的货币政策组合是依据政策功能特点和社会总供求状况来选择的。积极的财政政策承担着调整经济结构、改善经济社会运行不合理状况的重任；货币政策行使管理通货膨胀预期及消除通胀的职责。两大政策相互渗透、相互影响，共同调节社会总供求关系。伴随积极财政政策的落实，国债项目建设中的资金投放带动了社会的投资和消费，引导信贷资金的流向，改善了经济结构。稳健的货币政策主要利用公开市场业务和法定存款准备金率的调整，调节流通中的流动性，间接影响商业银行和社会公众的贷款意向，减少流通中的过剩流动性，起到控制和消除通货膨胀的作用。所以，当前积极的财政政策和稳健的货币政策必须积极有效配合，才能更好地防止通货膨胀的风险。

4.控制规模，防范财政债务风险

关于财政债务规模控制，欧盟国家遵循的有关衡量标准是，3%和60%分别被视为赤字率（赤字占GDP比重）和债务率（国债余额占GDP比重）的警戒线。2010年中国财政赤字实际为10000亿元，占当年GDP的比重在2.5%以内；2010年中央财政国债余额实际为67526亿元，占当年GDP的比重约17%左右，均在国际安全线以内。

但中国财政赤字和债务规模有特殊性。虽然中央财政赤字和债务规模都在警戒线内，但中国地方政府负债规模已大大超出地方经济的承受能力，已达5万亿，面临严重债务危机。财政部财政科学研究所所长贾康的估算是，目前我国地方投融资平台负债超过6万亿元，其中地方债务总余额在4万亿元以上，约相当于GDP的16.5%，财政收入的80.2%，地方财政收入的174.6%。国务院发展研究中心金融所副所长巴曙松亦认为，2009年地方政府的投融资平台的负债总规模已经超过了地方政府全年的总财政收入。2010年1月19日，在国务院第四次全体会议上，国务院总理温家宝把“尽快制定规范地方融资平台的措施，防范潜在财政风险”列入今年宏观政策方面重点抓好的工作之一[8]。这种特殊性是和中国的财税体制以及中央和地方事权与财权划分状况联系在一起的，因为地方政府承担了更多事权，所以财政政策风险也随之下移。控制地方政府债务规模需要通过财税体制改革、金融体制改革以及政府职能的根本转变和市场机制作用的充分发挥而加以改变。

总之，中国在后危机时期继续实施积极财政政策，要着手制定和实施积极财政政策战略转型，并积极防范各种潜在的政策风险，才能提高政策的针对性，提高政策的效果。

[1]刘海鹏，王翠.中国财政政策转型及其效应分析[J].经济与管理，2009，（11）.

[2]彭志龙.我国居民消费率不及印度[EB/OL].人民网，http：//finance.people.com.cn/GB/10499729.html，2009-12-03.

[3]王海霞.金融危机环境下积极财政政策风险及其防范[J].财会研究，2009，（23）.

[4]张海星.后危机时期积极财政政策的优化思考[J].宁夏社会科学，2010，（7）.

[5]许生.积极财政政策效果评估与对策[J].宏观经济管理，2010，（7）.

[6]谢登科，王宇，韩洁.积极财政政策、适度宽松货币政策面临三大挑战[EB/OL].新华网，http：//news.xinhuanet.com/fortune/2009-07/12/content_11696568.htm，2009-07-20.

[7]辜胜祖，等.民间投资接力公共投资：后危机时期的重要选择[J].当代财经，2010，（3）.

[8]叶建国，等.中国地方政府负债超5万亿，面临严重债务危机[N].中国经济周刊，2010-03-02.

丁远杏（1963-），女，湖北京山人，湖北省行政学院教授，研究方向为市场经济理论。

F 120

A

1671-7155（2011）04-0075-04

10.3969/j.issn.1671-7155.2011.04.015

2011-04-01

（责任编辑 周吟吟）