杜保友，孔祥利

（中共北京市委党校，北京 100044）

国外公务员培训质量评估制度的经验借鉴与启示※
——以美国、加拿大、英国、法国和新加坡五国为例

杜保友，孔祥利

（中共北京市委党校，北京 100044）

公务员培训质量评估是国外公务员培训制度的重要内容。美、英、法、加、新等国的培训质量评估，具有体系完备、程序严谨、重点突出、技术先进等显著特点，集中体现在训前、训中、训后三个阶段的评估过程中和评估结果的反馈、运用等方面。研究和总结五国公务员培训质量评估的共同特征与基本规律，将为中国干部教育培训质量评估制度建设提供有益的启示与借鉴。

公务员培训；质量评估；经验借鉴

伴随着社会经济的发展以及科学发展观等理念的日渐深入人心，我国政府正经历着由权力政府向责任政府、由管制型政府向服务型政府的深刻转型。加强干部队伍素质能力建设，提高政府公共管理和服务水平，已成为变革时代行政体制改革的基本要求。顺应于此，我国加大了干部教育培训力度，经过多年的发展，已初步形成了覆盖全国的以党校（行政学院、干部学院）系统为主体，以任职培训、知识更新培训和专门业务培训为主要形式的培训网络。但是，作为干部教育培训工作重要组成部分的培训评估，却处于系统缺失状态。培训过程中，经常存在重培训不重评估、评估手段与方法不科学、评估程序不规范以及“评而不用”等现象，很难发挥评估对于培训工作的促进和完善作用，不利于激发干部学习培训内生动力、提升理论素养和学习能力的效用，进而难以形成良好的干部教育培训循环。

与之相对照，质量评估是国外公务员培训制度和培训评估体系建设的重要内容。经过多年探索与持续完善，不少国家的质量评估体系已渐趋成熟。其中，美国、加拿大、英国、法国和新加坡五国的评估制度各具特色且颇有成效。鉴于这五国在西方公务员制度发展过程中的典型性和代表性，研究和总结这五国公务员培训质量评估的共同特征与基本规律，将为中国干部教育培训质量评估制度建设提供有益的启示与借鉴①各国公务员的范畴有大有小，且公务员内部的序列有高有低。本文的公务员培训主要指“高级行政人员序列”的公务员培训。。

一、国外公务员培训质量评估制度的基本特征

基于对大量文献资料的查阅，结合我们在一些中外合作培训项目中的实际感受，我们认为，美、英、法、加、新等国的公务员培训质量评估，具有体系完备、程序严谨、重点突出、技术先进等显著特点，综合体现在训前、训中、训后三个阶段的评估过程中和评估结果的反馈、运用等方面。

1.训前评估：以素质测评和需求调研为重点

国外公务员培训质量评估的目标较为明确。归纳起来，主要是帮助相关部门更确切地了解培训活动能否满足培训需求，能否提升个人技能和组织绩效；了解培训收益是否大于培训成本，以及未来的培训如何调整才能获得更大收益。为了真实反映培训需求，建立培训效果的参照基准，各国非常重视培训前评估，尤其重视前期的素质测评和需求调研。

（1）重视素质测评。建立学前素质测评，主要是为了深入了解学员与培训项目相关的素质状况、技能差距，以便量体裁衣式地开设各种培训课程。国外公务员素质测评主要有两种方式：一是直接考评。以法国为代表，采取入学测试的形式进行。由于法国部分培训机构既肩负着公务员继续教育的使命，又承担发现优秀人才、向高级管理岗位输送优秀人才的重要职能，所以这种测试非常严格。如法国国立行政学院规定，无论是在职政府公务员还是非政府机构工作人员或大学毕业生均须参加考试，只有在取得优异成绩后，方可录取。每次考试都将成立一个考官委员会，由人事、司法、审计部门高级官员和公共部门高级职员与行政院校教授等组成。考试分笔试和面试，笔试以考核考生运用理论知识分析和解决问题的能力为主，面试则主要检验考生的心理素质和随机应变能力。二是间接测评。主要采取向公务员所在部门领导、同事了解情况的方式进行。如加拿大公务员培训部门会在培训前一周，将相关情况调查表分发给培训对象的主管领导或同事填写，填写后的表格作为个人发展日志加以保存，供培训后参考对照。新加坡政府通过“工作表现评估”和“潜能评估”来了解学员的素质、技能状况。这些评估在部门领导和专家组成的测评委员会主导下进行，内容涵盖分析问题的能力、想象能力（创造性）以及现实感等多个方面。主管部门将以此为依据，为公务员安排不同的培训项目，甚或安排出国深造。有效的素质测评，将帮助学员形成对自身职责和权利的准确认知，寻找技能差距，激发学习的内在动力。

（2）培训需求调研。需求调研通常隐含在素质测评之中。在对学员基本情况进行摸底的同时，事前测评也有助于了解培训对象和所在组织的培训需求和预期。为了使课程设置更为合理，国外公务员培训机构还广泛听取专家和其他社会机构的意见。如英国公务员培训的需求调研，不仅包括培训机构、公务员培训主管部门对培训项目的基本判断，更是经常听取培训对象个人和专家的意见与建议。受此影响，英国公务员学院为客户的特殊需求而量身打造的课程已达1/3以上。

2.训中评估：以课程质量和学习效果为重点

（1）课程评估。这是培训实施过程中的核心内容，主要观察整个课程体系、教学方式、培训教师和其它关键环节，能否帮助培训对象有效地掌握培训内容、实现培训目标。国外通常采取满意度评价的方式进行，具体方式包括：向学员发放调查表、课后会谈等。其中，较为典型的国家是加拿大。该国公务员培训管理部门要求，所有参与培训的公务员都必须参加培训项目及其各个环节的满意度评价，要求培训教师在施教过程中不断向培训对象强调反馈对于培训水平提升的重要性，鼓励所有受训者参与课程质量的评估反馈工作。它的课程评估问卷是加拿大管理发展开发中心参照美国职业与发展协会、加拿大人力资源开发部等机构的相关资料精心设计完成的，内容涵盖培训工具与技巧、培训内容、培训教师的学识水平、培训应用以及整体评价等多个方面。它发放的程序严谨，通常在每次课程即将结束前的一段时间内填写，采用匿名的形式，当然培训对象也可留下姓名以便进一步跟踪了解。调查结束后，培训管理人员和授课老师一起分析调查结果，并将结果输入培训管理跟踪系统。

（2）效果评估。主要是了解培训对象对培训内容和相关知识的掌握情况。它的方式、方法比较多样。可以采取学业考试的方式，对公务员在培训期间的理论学习和掌握情况进行考核；可以采取结业论文或研习报告的方式，让学员结合培训内容进行深入的课题研究，通过对学员完成的结业论文或调研报告进行分析，考察学员掌握理论知识以及运用理论知识分析、解决问题能力的情况；还可以采取学员总结或结业鉴定的方式，详细记录学员的学习培训情况，对学员培训期间的考勤、参与教学的积极性主动性、在各种活动中的表现，以及知识掌握情况、思维品质等方面作出综合评价。各国都非常重视课程效果的评估。如法国国立行政学院规定，学员各学科成绩都要考试打分。为了坚持考试测评的客观与公正，还聘请不属于学院的外部独立评审团来评分，并将学员的成绩由高到低进行排名[1]。新加坡规定，培训过程中须对学员进行小组评议；培训结束后要将研习报告转送学员上级，或将其摆放在图书馆，供其他学员学习、评价等。诸如此类的评价方式，既有助于了解培训之于学员的价值与帮助，也有助于敦促学员不断努力学习，形成一股强劲的学习动力。

3.跟踪评估：以成果转化和投资回报为重点

（1）成果转化评估。培训结束后，培训对象能否学以致用、能否将所学知识转化到实际工作中去必须进行跟踪调查。国外主要通过发放调查问卷、电话访问或面谈的方式，在学员所在组织对其参加培训前后的情况进行调查。调查对象包括公务员本人、主管领导和其他共认识，内容包括培训前后所学、所知、所能的差异。美国主要是了解培训对象前后工作态度、行为方式等方面的不同，关注其能否在实际工作中有效地运用所学知识。由于成果转化需要一定的时间，加拿大培训成果转换评估通常安排在培训计划实施完成后的3-6个月内进行，主要向培训对象的主管领导或同事展开调查，内容包括参与者的素质/能力提升情况、技能/知识运用情况以及对政府和各部门工作带来影响的评估等。英国公务员培训坚持能力本位的基本价值取向，因此它的成果转化评估主要以核心能力提升为基准而展开。如英国公务员学院经过反复调查研究，提出了高级公务员的基本能力框架，内涵指挥能力、管理和沟通能力、个人贡献等九项核心能力[2]。既将其作为高级公务员履行公职所必备的素质、技能、经验和方法的标准，又将其作为公务员选任、培养、绩效评估和潜质鉴别的基本参照条件。

（2）投资回报评估。主要是一种培训效率评估，包括学员培训日的总数、费用、成本与收益的比较等。经过新公共管理运动、“国家绩效运动”等的洗礼，各国都将公务员培训视为一种人力资本投资。培训结束后，均比较关注培训效益的最大化及其对组织绩效的影响。它们使用的方式有两种：一是定性研究，即观察组织和个人绩效的提升状况、受肯定和奖励的情况等；二是定量测量，主要是通过计算培训回报与投入（金钱、效率等）来反映培训成效。目前，包括美国在内的大多数公务员培训机构都建立了培训成本分析模型，供相关决策部门参考。只有在培训成本、预期成效、对行政机关的价值、班次开设、课程安排等都符合培训对象所在组织的需要，方有可能派公务员参加。

4.结果运用：以学员考核和机构选择为重点

运用好质量评估结果，是公务员培训质量评估工作的重要组成部分和评估工作的生命力所在。国外经验表明，质量评估有助于我们正确判断整个培训工作的基本形势，能对培训机构和培训对象两方面都产生强有力的激励作用，推动其不断成长。

（1）对培训对象的激励作用。国外公务员培训评估多将考核结果与公务员的晋升、录用、奖励等联系起来。例如，美国规定，公务员晋升之前必须进行两周的培训。法国公务员培训的考核结果更是与公职制度联系一起。具体做法是：学员的各科学习考试成绩按得分高低进行排名。学员毕业前几个月，政府向学员公开政府各部门的空缺行政职位。对长期培训班的毕业生（即“埃纳克”），按考试成绩排名由学员选择公职部门提供的空缺岗位。国家行政学院排名第一的优秀毕业生可以一步登上政府副司局级职位[3]。将考评成绩与公职制度挂钩，既讲投入又讲产出，培训后即可使用，这是国外公务员培训质量评估制度的鲜明特色。

（2）对培训机构的激励作用。主要包括两个方面：一方面，从制定培训计划到实施培训活动，都在进行系统而全面的评估，并对评估结果进行有效地反馈，可以及时发现培训活动中存在的不足，调整培训计划、改进培训工作。另一方面，伴随新公共管理运动的兴起，各国公务员培训都逐渐在走向市场化。例如，英国公务员学院继1989年改为自主性执行机构后，1996年起不再接受政府财政补助；新加坡在2001年停止了对公共服务学院的财政拨款。没有完全市场化的国家，也是多种培训主体并存。由于国外公务员培训多属自愿参与，很少有强制性的培训计划，因此，上述评估体系不仅对培训对象具有一定的约束作用，而且也为公务员及主管机构自主选择培训主体与培训内容提供了参照，进而对培训机构形成了最有压力的考核模式。

二、国外公务员培训质量评估制度的重要启示

上述五国公务员培训质量评估的特点，对我们构建有中国特色的干部教育培训质量评估制度，无疑具有重要的启示和借鉴作用。

1.提高对培训质量评估重要作用的认识

从各国公务员培训工作的制度实践来看，质量评估是加强公务员培训管理工作的重要环节。从纵向来看，国外基本上形成了培训前的需求评估、培训过程中的内容评估与培训后的结果评估相结合的评价体系；从横向来看，基本上建立了以培训满意度、学习效果、成果转化和投资回报为主体的评估框架。目前，这套立体型的体系框架已成为相关部门深入了解培训情况、激发学员学习积极性和加强宏观管理的重要手段。我们必须深化对开展培训质量评估工作和建立健全评估制度重要性和必要性的认识，使之真正成为改善公务员培训工作、实现培训工作科学化的重要途径。

2.不断创新培训质量评估的技术与手段

为保证评估的真实性和客观性，各国公务员管理部门开发或引进了一套先进的、适合本国国情的评估技术与方法。它们运用系统科学理论，借助绩效评估和现代科学技术的手段，灵活使用了问卷调查法、标准化测试法、问题情景法、专家会议法、特尔斐法、观察法等评估方式。在培训不同的阶段，分别使用了入学测试、学科考试、研习报告和结业论文等手段，基本实现了学员自我评估与培训机构、管理部门的考核评估，培训机构、管理部门的直接评估与同事、主管领导的间接评估，以及定性评估与定量评估的结合。这些评价技术和手段有助于准确了解学员需求、反映学习成果、计算培训的投资-收益比，值得我国借鉴和吸收。

3.精心设置科学合理的质量评估指标体系

总体来看，各国公务员质量评估指标体系的指向明确、操作性较强。它们主要围绕个人能力发展和组织绩效提升两方面而展开。具体指标分级和观测点设置，均与上述目标相联系的相关利益主体反复协商而确定。不仅关注培训机构在培训过程中的作用，更将培训对象、培训主管部门和公务员所在组织的意见和建议纳入到现有的评价体系之内，并采取不同方式、有针对性地进行测量。对于培训机构而言，包括培训工具与技巧、培训内容、培训讲师的学识水平、培训应用以及整体评价等方面的评估；对于管理机构而言，包括机构选择的合理性、经费保障等方面的评价；对学习效果而言，包括素质/能力的提升情况、技能/知识的运用情况，以及对政府和各部门工作带来影响的评估等。这套指标体系精确而具体，如美国、加拿大和新加坡在培训效果评价日期的设置时都具体到培训前后开始的第几天。此外，考虑到培训对象所在部门、从事职业的差异，它们设置的具体指标和权重也各不相同。

4.高度重视评估结果的反馈与运用

评估的目的，全在于运用，因此，各国的公务员培训质量评估，都高度重视发挥质量评估的过程控制功能，尤其重视发挥它作为一种“特殊的信息反馈机制”而存在的功能。通过构建严格的培训效果评估体系，跟踪了解公务员培训是否达到了预期目标，观察政府培训资金或其它投入是否取得了有效回报；通过对受训者所在单位定期的实地访问、信息反馈等形式，及时掌握培训动态和效果情况，发现现有培训项目存在的问题，同时利用市场化背景下评估结果与培训机构绩效相联的特点，帮助培训机构不断改善培训活动。此外，为推动公务员培训质量评估工作的发展，国外公务员管理部门大都建立了针对培训机构和公务员个人的激励机制，使培训效果与晋升、奖惩等挂钩，也有助于激发学员的学习积极性，提升学习能力。这些对于我国公务员培训质量评估中不同程度存在的“重课程质量评估、轻培训需求调研和培训后跟踪反馈”等评估程序和评估重点错位的现象来说，无疑，是一个很好的启发。

5.积极推动培训质量评估的制度化、规范化

为保证评估质量的严肃性、稳定性和有效性，各国都建立各种各样的制度安排，如美英等国先后以“雇员培训法案”等法律法规的形式作出了详细规定。它们将培训质量评估建立在法制的基础上，明确规定接受培训是公务员的权利和义务，同时规定培训公务员是政府的职能，并制定出配套的法规和政策，对培训的各个方面作出具体规定，如目标、原则、内容、方式、时间、培训期间的待遇与任职升迁的关系，从而使培训工作目标明确，易于操作。完备的法律制度，将公务员培训质量评估纳入到法制化、规范化的轨道。

[1]蔡霞.它山之石，可以攻玉——法国国立行政学院公务员培训与中国共产党党校教育的比较与思考[J].中共石家庄市委党校学报，2006，（4）.

[2]李军鹏.英国的公务员培训[N].学习时报，2004-11-15.

[3]张学修.国外著名行政院校概览[M].北京：国家行政学院出版社，1999.

杜保友（1970-），男，河南固始人，中共北京市委党校副教授，主要研究方向为科学社会主义、干部教育培训；孔祥利（1982-），女，湖南浏阳人，北京行政学院公共管理教研部讲师、清华大学公共管理学院博士后，主要研究方向为公共管理。

D 630

A

1671-7155（2011）04-0037-04

10.3969/j.issn.1671-7155.2011.04.007

2011-05-21

本文系中共北京市委组织部和北京市委党校共同承担的中组部2009年度重点调研课题《干部教育培训质量评估制度研究》的部分成果。

（责任编辑 汪志强）