徐淑霞

(中共滨州市委党校,山东 滨州 256600)

我国行政问责制的缺陷与完善

徐淑霞

(中共滨州市委党校,山东 滨州 256600)

目前,我国的行政问责制度建设在理论和实践中都取得了一定的成效,但从整体来看,行政问责制的研究还处于初级阶段,行政问责法制建设还存在行政问责法律体系不健全、行政问责主体缺位、行政问责客体狭窄、行政问责程序不统一等缺陷。针对这些缺陷和问题,笔者提出了完善行政问责制的措施:构建统一的行政责任法、明确行政问责主体、规范行政问责客体、完善行政问责程序。

行政问责制;权力;措施

行政问责制是指特定的问责主体针对各级政府及其公务员承担的职责和义务的履行情况而实施的,并要求其承担否定性结果的一种规范[1]。笔者认为要在我国建立真正的行政问责制,让行政问责制充分发挥出应有的功效,必须建立一套健全的行政问责法律体系,方能使行政问责制真正得到落实。

一、我国行政问责制的成效与意义

(一)我国行政问责制的成效

1.我国行政问责制的理论成效

行政问责制在理论层面首次得到重视,始于 2001年 4月 21日,国务院颁布实施《国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定》。这一文件的颁布与实施标志着我国行政问责制在理论上的开端。近几年,我国在行政问责制的制度规定上取得了卓越的成效,中央和地方相继出台了一系列的规定。2010年以来我国国务院和总理温家宝都在文件和会议讲话中表达了对行政问责制的重视。2010年 8月 27日,在北京召开的全国依法行政工作会议上,温家宝总理要求严格行政问责,他强调指出:“近年来我们加大了这方面的工作力度,但有些重大责任事故仍然没有及时处理,有的甚至不了了之。对有令不行、有禁不止、行政不作为、失职渎职、违法行政等行为,导致一个地区、一个部门发生重大责任事故或严重违法行政案件的,要严肃追究有关领导直至行政首长的责任,督促和约束政府机关和工作人员依法行使职权、履行职责。同时要研究行政问责立法相关问题,推进这项工作法制化。”2010年 10月 10日,国务院发布了《关于加强法治政府建设的意见》。《意见》要求“严格行政问责。严格执行行政监察法、公务员法、行政机关公务员处分条例和关于实行党政领导干部问责的暂行规定,坚持有错必纠、有责必问”[2]。

2.我国行政问责制的实践成效

在具体实践落实上,一般认为,行政问责制在我国的启动始于 1979年的“渤海二号”钻井船沉船事件。该事件造成 72人遇难身亡,直接经济损失 3 735万元。事后,国务院解除了石油部部长宋振明的职务,并给主管石油工业的副总理康世恩记大过处分。行政问责制真正被公众所认识,则是 2003年的“非典”时期。由于未能恪尽职守且存在诸多隐瞒,包括前卫生部部长张文康、前北京市市长孟学农在内的多名行政官员被查处。这标志着我国行政问责制的实践迈出了重要的一步。近几年,行政问责的力度不断加强,行政问责的对象已从行政首长向行政机关普通工作人员扩大,行政问责的方式由“上级问责”向“制度问责”转变,而且问责范围从安全生产领域逐渐向其他领域扩大。

(二)完善我国行政问责制的意义

1.有利于遏制政府权力滥用

任何一个国家、任何一种体制、任何一个执政党都会面临公权力泛滥成灾的威胁,都会反对公权力的滥用、提倡公权力的廉洁,因为这是关系国家兴衰、体制存废、执政党能否持续执政的关键。我国建立并完善行政问责制体系,既是深化行政管理体制改革的重要内容,也是建设责任政府的必然要求,还是构建新型行政伦理,培育新型行政文化的重要途径。尤其是通过行政问责制的建立和实践,有助于政府树立科学发展观,促使政府官员时刻保持对生命、对权力、对人民的敬畏之心,从而从根本上遏制权力滥用。

2.有利于保障公民权利

在我国受公权力侵犯的公民权利的保障尤显艰难,一方面因为我国行政法制建设远不如民商法制建设完备,另一方面自古来官重民轻的思想根深蒂固、官强民弱的局面尚未改变,从而造成官侵民易、民告官难。所以公民权利易于受到侵害而难以实现救济的主要领域存在于公权力对私权利的侵犯。行政问责制的完善,有利于遏制权力的滥用,实际上防止了公权力对私权利的侵犯,对不当或者非法行为的惩罚,实质上实现了对公民权利的保障。通过行政问责制的实施为公民权利的保障救济提供了有效的途径,也有利于提高公民的权利意识,从根本上加强公民权利保障的思想基础。

3.有利于社会主义法治建设

依法治国的重心在于依法治理国家机器,而国家机器的运行主要依赖于国家公权力的直接行使者,即各级国家官员,在我国主要表现为各级行政工作人员,所以要建设社会主义法治国家,行政工作人员必须首先遵守法律、依法办事。行政问责制的完善通过公平、公正、公开的方式实现对行政工作人员进行问责,有利于破除“官本位”的思想、建设现代法治文化,真正做到法律面前“官民平等”。

二、我国行政问责制的缺陷

尽管从 2003年“非典”事件后,我国的行政问责法制建设取得了显著的成效和发展。但从我国行政问责制的法制化发展和行政问责体系的法律规范上看,我国的行政问责制还存在以下的缺陷:

(一)行政问责法律体系不健全

从目前我国对行政问责制度的规定上看,我国仅在《公务员法》、《中国共产党纪律处分条例》、《党政领导干部辞职暂行规定》中有部分的规定。还有诸多的行政问责制的规定大多以规章制度的形式散见于各类政策性文件中,法律层面的效力较低,且缺乏统一的规范性的正式法律来调整规定行政问责的问题。由于缺乏实际的可操作的行政问责的法律规范,行政问责制逐渐沦为了紧急危难事件发生后的一种临时公众应对措施,缺乏行政问责制应有的长效性、稳定性以及规范性。同时由于我国法律对行政问责中责任追究的规定不全面,对行政人员的责任的追究往往重在追究其行政责任,而忽视对其法律责任的追究。在处理事故上也往往注重行政人员的认错态度,而忽视对事故发生后的处罚力度,这也造成许多行政官员在事故发生后存在侥幸心理,通过各种手段逃避责任的追究,甚至出现不少地方官员在事故责任发生后寻找他人顶替承担责任的现象。这不仅难以发挥出行政问责制的威慑性和惩戒功效,同时还助长了官员中的权力腐败,将行政问责制流于形式,破坏政府的公信力和执行力。

(二)行政问责主体缺位

在我国,行政问责主体是谁?温家宝总理在十届人大二次会议上的政府工作报告中已经作出了明确的回答:“政府的一切权力都是人民赋予的”,“只有人民监督政府,政府才不会懈怠”。但具体到每一个官员的问责操作上,我国的行政问责具体形式的主体主要由党委或上级政府来启动,以同体问责为主,属于典型的“自上而下”的问责体制运作。但在我国上级官员承担连带责任体系下,此种上级追究下级责任的问责机制显然会导致行政问责制失去公平性和公正性。此外,从我国各地的行政问责的实施情况来看,各地方承担问责权利的主体行政机关十分混乱,有的地方由监察部门承担,有的地方由立法部门承担,有的地方直接由行政首长担任,这不仅造成了各个行政部门之间的权能不清,职责不明,同时行政问责制难以实现具体操作,不能发挥出行政问责制应有的功效。

(三)行政问责客体狭窄

我国目前正处于政治体制改革的转型时期,行政体制具有的一定的特殊性,导致党政之间、不同层级之间、正副职之间的责任划分有时并不明确。一些部门“齐抓共管”、“集体决策”的事情,对个人行政责任的划定相当困难,甚至可能会出现逃避责任追究的现象。虽然目前在我国的行政问责体制中被问责的对象并不仅局限于行政官员,但公众还是普遍认为行政问责就是问官员的责任。在我国地方对行政问责制的规定中也集中规定了对行政长官的问责。事实上,从行政首长到一般行政人员,从管理层到执行层,都有可能存在行政违法或者行政失当的行为,因此都有可能成为行政问责的客体。理论上来说只要有行政失当的行为,都应该成为行政问责的对象。因此笔者认为应当在行政问责制中纳入一般行政公务人员,否则一般行政公务人员被排除在行政问责的对象之外,将不利于对行政权力的有效制约。

(四)行政问责程序不统一

从我国目前行政问责的实施来看,我国行政问责的程序缺乏一套统一、公开、详细的问责事由标准,同时问责方式没有法律统一明确的规定。从我国已有的各种政策、行政法规和规章中,对问责事由的规定过于弹性,没有一个科学的公开统一细则的一套问责事由标准,对于问责种类也没有法规的明确规定。问责的关注度也大都停留在了重大安全责任生产事故上和重大公共安全事故上,而对于一些用人决策的失误和领导过失事故上则鲜有涉及。这也造成了行政问责具有了较大的随意性和偶然性,缺乏应有的法律规范的标准使得行政问责制缺乏了威慑力。同时由于我国目前对于行政问责制的规定来看主要散见于党的条例和政府的规则中,缺乏统一性的规定,因此对于如何开启行政问责和行政问责应当遵循的具体程序我国也都缺乏规范性的规定。

三、完善我国行政问责制的措施

实践中由于我国行政问责存在诸多缺陷,法律制度又有许多不健全的地方,行政问责主体缺位、行政问责客体不清楚以及行政问责程序不统一等问题,导致了我国在落实官员问责上存在诸多障碍,问责面前不平等、问责客体狭窄、问责主体缺失等直接影响了我国行政问责制建设和我国“透明可问责”政府的建设。要建立真正的行政问责制并使其充分发挥出应有的功效就必须具备一套健全的制度和一个操作性强的行政问责法律体系,使行政问责制的落实有法可依,有章可循。

(一)构建统一的行政责任法

要使行政问责制能真正有效实施,我国必须建立科学性、规范性、操作性强的行政问责法,在法律上给予强制力支持,依据完备的法律规定和法律程序来问责。在具体行政问责法的规定上,我国亟须通过法律的形式将行政问责的主体、对象、程序、具体认定的标准、行政问责的责任以及行政问责中官员复出等都给予具体的规定,并对行政问责进行全国性的统一立法。这样才能真正地做到行政问责有法可依,有章可循,使我国的行政问责制走向科学化、法制化。

由于缺乏统一的行政问责责任法的规定,各个地方在问责事故的问责程序和问责依据上存在有极大的不统一、不规范的现象。“法治取决于一定形式的正当过程,正当过程又主要通过程序来体现。”[3]对于我国行政问责制的实施也一样,需要一套统一的行政问责的程序的规定。因此只有通过法律的规定将行政问责的程序给予明确的统一的规定,才能在实践中充分的践行行政问责制,并发挥出行政问责制的应有功效。

(二)明确行政问责主体

我国目前的问责制度主要以同体问责为主,通过政府对其行政工作人员问责,上级对下级问责,属于典型的“自上而下”的问责体制运作。但是问责权力本身缺乏有效的监督,尤其在上级官员需要承担连带责任的体系下,极有可能出现官官相护、互相包庇的现象。因此笔者建议我国的行政问责主体不应当仅仅局限在党组织和上级行政机关,还应包括异体问责主体如人大、司法机关等,实现问责主体的多元化,防止问责主体过于单一。从我国目前行政主体完善的重点来看,我国应当是充分保障和落实人大和司法机关对公务人员行政问责的权力和权利。因此,我国要充分完善行政问责主体的异体问责,“要通过人大行使立法权和监督权,行使咨询、调查、弹劾和罢免的权力,制定和完善约束公共权力、规范政府行为、惩治和预防腐败行为的国家法律和地方性法规,加强对‘一府两院’及其工作人员的监督”[4]。

我国在完善行政问责制的问责主体上应当建立同体问责与异体问责互相配合、功能互补的问责机制,而且关键在于异体问责,因为离开异体问责的问责制是不健全的,也是不彻底的,不可靠的,是缺乏持续性的问责制。

(三)规范行政问责客体

行政问责制的问责对象不仅仅限于行政首长或者行政高官,对于一般的行政机关的工作人员也应当就其拥有的行政公职履行相应的义务。当其发生违法或者失职行为时,一般的行政工作人员同样要为其违法或者失职行为承担责任。每个行政人员,不论其职务高低、权力大小,无一例外地都应当纳入行政问责体系的问责对象中,并为其职务行为承担必要的法律责任。在我国行政问责体系的构建中对行政问责的客体的规定务必全面,将履行公职的所有行政人员都纳入行政问责体系中追究其违法或者失职行为的责任。

此外,在行政问责制的对象落实上,也可以根据不同岗位工作性质和内容、责任轻重、难易程度、劳动强度、所需的知识技能等进行严格的界定和区分。

(四)完善行政问责程序

现代法治的核心问题就是程序,程序具有控制权力和保护权利的功能。因此对问责对象责任的追究不仅与该公职人员的自身权益密切相关,而且对国家的政治生活及社会管理也会带来巨大影响[1]。由于我国目前对于行政问责制的规定主要散见于党的条例和政府的规则中,缺乏统一性的规定来具体界定行政问责的具体标准和遵循的程序、问责方式等。因此我国行政问责立法有必要将行政问责的事由、标准以及应当遵循的步骤、时间、方式等都给予明确的规定。

笔者建议对于行政问责的具体流程规定上也可以考虑通过提案、立案、调查、决定以及救济进行。要实现行政问责制的长效性就必须规范行政问责程序规定,可以从完善行政问责的主客体并且结合配套制度的角度,例如政府信息公开制度、人事考察制度以及合理的问职官员的进退机制等来规范行政问责制的进行和有效实施,从而实现保证行政问责的公正与效率,确保行政问责制沿着法治的轨道前进。

[1]周亚越.行政问责制的内涵及其意义[J].理论与改革,2004,(7).

[2]国务院.关于加强法制政府建设的意见 [EB/OL]http://www.54-ok.com/show.asp?id=1471.访问时间:2010-01-24.

[3]卞建林.刑事诉讼的现代化 [M].北京:中国法制出版社,2003:83.

[4]夏赞忠.加强对权力运行的制约和监督[J].新华文摘,总(326).

Defects of Adm in istrative Accountability and the Improvements

XU Shu-xia

At present,the executive accountability system construction of our country has achieved some results in theory and practices,but on the whole,it is at the step of the primary stage,and there are some problems on the executive accountability system,as unhealthiness of legal system,subject is vacancy of the executive accountability,object is narrow of the executive accountability,the program is not unified of it,and so on.So the author brings up views how to perfect the executive accountability,as build the unified law of administrative responsibility,confirm the subject of the executive accountability,and normalize the object of it,to perfect the program in addition.

the executive accountability system;power;measure

DF31

A

1008-7966(2011)03-0033-03

2011-03-02

徐淑霞 (1971-),女,山东五莲人,副教授,法律硕士,从事法理学、行政法研究。

[责任编辑:李 莹 ]