邵 桦

(黑龙江大学 法学院,哈尔滨 150080)

论行政公益诉讼制度

邵 桦

(黑龙江大学 法学院,哈尔滨 150080)

行政公益诉讼意在解决行政相对人如何进行保护公共利益的活动,那么建立行政公益诉讼制度是关键。建立行政公益诉讼制度不仅是行政诉讼制度的一个完善,也是社会进步的一种体现,更是建设有中国特色法律体系的一部分。行政公益诉讼在主体资格、举证责任分配、听证程序以及内外保障方面都存在着不足,因此,应当以一种正确的价值观来构建该制度体系。

公益诉讼;听证程序;监督

一、所谓的“公益诉讼”

“公益诉讼”古而有之,从古罗马时期就存在,古罗马的市民对于维护社会公共利益的事件,可以提起与其自身无关的诉讼,该诉讼方式的延续,在各国今后的发展中得到了很好的运用。所谓的公益诉讼,在我国学界上还没有明确的定义,之所以没有明确的定义,是因为各方持有不同的利益价值取向,利益之间的博弈导致很难将公共利益与个人利益之间的界限划清,因此,在诸多法律、法规中,对“公益”概念就存在多方的分歧,以致出现了许多的法律解释、司法解释对其予以进一步的明确。基于对公益诉讼作用和价值的极力强调和推崇,国内有学者认为公益诉讼不仅是诉讼制度的一种创新,更为重要的是它完全可以成为我国政治体制改革的突破口,从而成为官治走向民治的转折点[1]。这种观点认为,公益诉讼的价值选择,应当以保护民意为重,这种价值取向也是真正的以人为本的价值观。公益概念的不明确,并不影响人们对公益事件的认识,随着社会经济、人民生活日益发展,人们的道德水平和社会认知度也相应的提高,因此,社会上一些损害公益事件的发生,也会由社会上的人士自发地来捍卫公共权利,这是社会的进步。如果每个人心中的大我大于小我,那么众人之意乃公益,若小我在每个人心里占的分量超过大我,那么众意则很难与公益之间画等号[2]。例如在我们的生活中随处可见的垃圾桶,柏油马路,如果我们认为,政府对其的安置和修建是为了我们的生活便利,为了我们出了门要扔的垃圾、为了我们出门要开的私家车,那么任何人对于垃圾桶和柏油马路的破坏,都是对我们自己设施 (也即公共设施)的破坏,反之则相反。又如,在公共的道路上,政府并没有在人行道上设置盲道,侵害了盲人的权利,或者未对损坏的道路进行抢修,影响人们的正常出行,那么,政府的这种行为也是对公民权利的一种侵害。总之,对公益的理解除了法律上对该概念的规范,更重要的是我们如何来理解该概念,价值取向如何;正确的价值取向影响着我们处理事件的公平正义程度。

行政公益诉讼是公益诉讼的一种类型,我国目前还没有行政公益诉讼相关制度的规定,但已经有很多典型的案件发生,例如 2005年 11月 13日,中国石油集团总公司吉林石化发生爆炸事故,在处理事故过程中,约 110吨硝基苯流入松花江,致使水体受到严重污染。在随后的一个多月里,下游哈尔滨等城市,甚至俄罗斯远东哈巴洛夫斯克市等地,也不同程度地受到影响。在一定时间内,部分地方停止供水、工厂停工、学校停课、餐馆饭店洗浴店停业,许多地方还凿井提取地下水。恢复供水后,餐饮部分行业还受到滞后影响。根据有关网络和报纸报道,为了索取补偿,许多人先后进行了诉讼的尝试:某居民个人起诉,索取停水期间支出的 15元购水费用;部分餐饮洗浴企业起诉,索取停水期间以及其后生意萧条阶段的经济损失;供水企业索取因停水减少的水费收入;有关地方政府试图索取因采取应急措施支出的费用;还有人代表松花江水体、太阳岛和江中的鲟鳇鱼起诉,不一而足[3]。问题的症结在于没有一种很好的制度对该问题予以回应。环保局等相关部门的违法行政行为或者不作为,使得饱受环境污染的工厂附近居民,害上加害,这样的后果更为严重。因此,建立规范的行政公益诉讼制度尤为必要。环境公益诉讼的出现,不仅是我国公众环境意识觉醒和司法进步的表现,它的广泛推行,对便利公众参与国家事务的监督和公共事务的管理,对扩大公民对环境公共事务的有效参与,促进社会公平、正义,构建和谐社会,推进环境决策的民主化进程,提高社会的法制化水平,乃至落实以人为本,全面、协调、可持续的科学发展观,都具有十分积极的促进作用[4]。

二、为什么要建立行政公益诉讼制度

建立行政公益诉讼制度不仅是诉讼制度的一个完善,更是社会进步的一种体现。“为公众利益讨个公道”,已经成为很多关于行政公益诉讼的醒目新闻标题。但我们为什么要建立行政公益诉讼制度呢?这是一个需要全面分析的问题,制度是一个成体系化的程序,提出问题,解决问题都需要程序化,因此,行政公益诉讼制度的建立也同样是制定行政程序法的一个助推者。

目前,随着人们维权意识的增强,相应的行政公益诉讼也多样化,例如近期的“法学博士状告国家广电总局案”:中国政法大学法学院博士研究生董彦斌起诉华星国际影城和国家广电总局,称前者提供的删节版《色戒》剧情结构不完整,侵犯了消费者的公平交易权和知情权;后者没有建立完善的电影分级制,违反社会公共利益。他要求两者道歉,并赔偿精神损失费 5 000元。法院以证据不足不予立案;又如颐和园附近要建立一个电塔工程,建立电塔工程涉及了政府相关的建设和规划部门,这样的工程在一片的反对声中进入了环保听证程序。这个事件不仅考验着市民维护家园的决心和城市决策者的智慧,也关系到类似于颐和园的众多风景名胜资源和文物的命运。我们如何来应对这种新案件的出现呢?放宽受案范围,降低原告主体资格,是主要的解决方式,但是对于当前我国未成体系化的行政公益诉讼体制来看,这样的解决方式只能停留在理论阶段。再者,如何对一个公众性的问题进行论证,是否能与政府坐在平等的位置进行平等的论证,也是要解决的问题。再之,作为公民个人,虽然代表广大的受益群体,但是如何来确保他有精力、财力来应对这场非同一般的诉讼呢?这就需要有相应的保障制度,不论对于人身还是对于财力、物力的支持,都是为了对抗强大的政府。又如,很多的行政公益诉讼案件,几年等不到结果,只因为提起公益诉讼者收集不到相关利害证据,用以证明政府对公益的侵害,因此,这样的案件,到最后只能不疾而终。没有一个完善举证责任制度,只会让人们丧失信心,浪费资源,最终只浮于表面,而不能真正地促进社会的发展。因此,有必要建立完善的行政公益诉讼体制,制度的建立是为了保证公民有程序可遵守,有力度催促政府更好地完善相应的决策。

三、行政公益诉讼体制建立的可行性分析

提到了为什么要建立行政公益诉讼制度,我们就要对行政公益诉讼制度进行可行性的分析:

(一)为“社会”维权的主要方式

目前,法律规范大部分是为了维护个人的利益,而为“社会”维权的方式少之又少,这是应当引起我们注意的一个问题。为“社会”维权,正是人民主权意识提高的一大体现,之所以可以用这种方式来体现,是因为它具有现实的可操作性,随着社会经济的不断发展,相应的社会新问题也不断的出现,例如环境行政公益诉讼,由于我们国家起步晚,早期的城市规划并没有注重人与自然协调发展,因此导致了今天的工业厂房排出的废气废水,污染城市,扰乱了人们的生活状态,这起因也是由于相关政府部门并没有对城市规划予以重视而导致今天的结果,但是随着人民权利意识的增强,一小部分人可以代表广大受灾群众进行起诉,控诉政府部门的规划和不治理行为等等。它可以成为为“社会”维权的主要方式。

(二)民主参政的重要体现

一些国家指责我国人权,这是没有道理的,我们国家随着经济的发展,人们的权利意识在逐步增强,而且,人民参政议政能力也得到了相应的提高。行政公益诉讼制度的建立也正是民主参政的重要体现。我们可以和政府一同来治理国家,人民的权利会通过正当的渠道来行使,同时,相关部门也会定期地听取民众的意见,政府和人民最终的目的都是通过这种方式来治理社会出现的问题,协调彼此之间的利益矛盾,最终的目标是建立和谐的社会。

(三)中国特色社会主义法律体系的一部分

行政公益诉讼制度目前没有纳入我国的法律体系,但我相信这样一个为“社会”维权的制度,在恰当成熟时期终究会纳入我国特色的法律体系。行政公益诉讼制度的建立体现得尤为突出,我国不是三权分立国家,由于人口众多,行政权力相应地就扩大,为了更好地管理这样一个庞大的国家,因此难免在行政工作中与民众的行为有矛盾,因此用一种诉讼的形式来解决这样的问题是一个良方。同样这也是其他国家所没有的一个中国特色制度,为的就是解决这样一个矛盾,同时也给相关的政府部门敲个警钟,在行政行为过程中,一定要考虑公共利益,公共利益就是广大民众的利益。

四、行政公益诉讼体制的建立

(一)行政公益诉讼的原告资格

原告资格的审查与诉讼的受案范围紧密联系,二者相互制约,受案范围的扩大直接制约着公益诉讼人的资格范围,对于公益诉讼体制的建立,我们首先应当考虑到原告的资格,什么样的人可以提起行政公益诉讼,又或者说什么样的组织可以代表公民提起行政公益诉讼,该资格的制定我认为应当细致化。因为根据中国的法制现状,我们的法官审案,几乎都是根据法条原文发掘内容,自由裁量权的幅度并不大,因此对于该资格的限定,应当细致化,让法官审案时对于条文内容一目了然,并不多加裁量,同理也适用于行政相对人。

这样有利于维护法律的权威,也有利于真正地做到依法治国。

(二)举证责任的合理分配

举证责任的合理分担意味着一个体制是否能够进行良性循环。目前,我国在行政公益诉讼制度上,并没有对举证责任分担进行规范化,这一点也正成为了制度的漏洞。举证责任在行政诉讼法上一般规定“谁主张、谁举证”,这是一般的举证责任分配制度,但行政诉讼领域,由于原被告双方的地位不平等,导致原告在搜集与案件相关的证据方面困难重重,问题尤为明显的是行政法规、规章、解释等众多,作为一个普通的公民没有能力搜集到一些规范,因此,这些搜集的责任理应转移到被告的身上,因为作为被告在作出具体行政行为的时候就使用了这些法律法规,我们将这种由被告承担举证责任的方式,称之为特殊举证责任。

对举证责任的合理分配,不仅是为了维护原告作为弱势群体的权利,更重要的是这也提高了司法效率,使得一个维护公益的诉讼顺利进行,也为以后相应的公益诉讼案件做一个典型范例,这也是构建制度的好处。

(三)行政公益诉讼听证程序制度的完善

听证程序的建立,是必要的,尤其是在行政公益诉讼案件上。在行政公益诉讼的案件双方当事人地位是极其不平等的,至少表象是这样的,加之提起行政公益诉讼人的资格有限,且地位薄弱,该诉讼则凸显了不公平。因此,听证程序正是体现民意,平衡双方利益的一把利剑,我们如何利用好它,是当务之急。

我认为,首先听证笔录是关键,听证程序的进行,需要一个整个程序公正的文件作为法官判案的根据,因此听证笔录成为了一个强有力的证据,在我们重实体轻程序的国家,很少会注重一个现场的笔录,但往往是因为这一个文件的内容判断决定了案件的输赢。笔录相当于一个程序,也相当于民意,程序缺失则能表现出该听证程序丧失了权威性,因此有关部门要重视听证笔录的重要性,以此作为该听证程序结果的唯一证据。

(四)奖励以及舆论导向制度

古而有之,人们恐诉、怕诉心情。认为谁家惹上了官司,是不好的事情。但是“十二五”规划的一个重要表述就是要中国走向法治社会,用法来约束人们的行为来管理人们的生活,说明,我们现在不仅仅是利用法律来惩治犯罪,更多的是用法律来作为一种管理规范社会生活的一种方式。因此,用法律来维护社会的利益,显得意义尤为突出,我们要找出人们恐诉的根源,并且加强对法律维权手段的宣传,借助媒体正确的舆论导向,要民众从恐诉的心理转变成赞成用法维权的方式,让民众走出家门用法律武器来维护社会的和谐。

当然,在宣传的初期,我们可以在该制度上,设计一些激励机制,例如奖励维权人员,免费提起公益诉讼 (该笔费用可以由国库支出)等等一些方式,目的就是为了强化公民维权的意识,并把想法变成行动,用实际行动来回报社会。

(五)行政公益诉讼保障制度

行政公益诉讼的保障制度,是一个总体概念,它既包括了资金上的保障,也包括了监督上的保障。首先,行政诉讼的主体无论是公民也好,或者是公益组织也好,我们要保证他们的资金上的充足,因为公益诉讼本意就是一个公益事件,它的提出受益群体不仅仅是公民个人,更多是为了大众,因此,政府要给予其必要的资金支持,最终保障的是我们的社会的正常运转。其次,公益诉讼的监督力度不可弱化,监督不应只是事件发生的最后一道防线,而也应当成为第一道防线。政府在给相对人提供资金的同时,应当派专员或者组织在该诉讼的发生和进行中进行监督,以防有损于个人或者有损于政府的事情出现。同时,行政公益诉讼保障还涉及诉讼费用的承担,法律规定诉讼费用由败诉方承担,但一般情况下需由提起诉讼一方先行承受,因此,这样就降低了一些人提起诉讼的能力,且近几年出现的新型行政公益诉讼,例如环境公益诉讼等,有些环境污染指标涉及到高科技手段来测试。因此,在诉讼费用承担方面,国家应当有相关的法律予以规范,例如这些高科技检测费用可以由国库支出,这样就大大地减轻了原告负担。这方面,我们可以借鉴台湾地区的做法。

保障制度是一个体系正常进行的生命线,时刻都有资金的提供以及有力的监督,我们还会为该制度的良性循环而发愁吗?因此,行政公益诉讼体制的建立我们要从头抓起,深入到程序当中的每一个环节,做好必要的保障。

[1]颜运秋.公益诉讼理念研究 [M].北京:中国检察出版社,2002:10.

[2]钱福臣.道德态势与社会控制模式需求定律——我国接受西方法治思想与模式原因的新解读[J].环球法律评论,2006,(6).

[3]别涛.中国环境公益诉讼的立法建议 [J].中国地质大学学报 (社科版),2006,(6).

[4]范愉.集团诉讼问题研究 [M].北京:北京大学出版社,2005:

On Adm in istrative Public Interest Litigation System

SHAO Hua

The purpose of administration public interest litigation is how to maintain the public interest,and the key point is to establish administration public interest litigation.The establishment of administration public interest is not only an improvement,but also a manifestation about the progress of social,and even the Construction part of the legal system with Chinese characteristics.The deficiency exist in some aspects,such as the qualification of administration public litigation,the responsibility of the person who presents the evidence,hearing process and the protection system of public interest litigation.As a result,we should set up the system with correct values.

Public interest;Hearing process;Supervision

DF74

A

1008-7966(2011)03-0030-03

2011-02-27

黑龙江大学学生 2010年学术科技创新项目

邵桦 (1987-),女,黑龙江大庆人,2009级宪法与行政法学专业硕士研究生。

[责任编辑:李 莹 ]