李宏宇

(黑龙江司法警官职业学院,哈尔滨 150060)

我国行政立法监督主体研究

李宏宇

(黑龙江司法警官职业学院,哈尔滨 150060)

现有的行政立法监督主体有权力机关和行政机关两大类,这两类机关虽然都负有监督的职能,但在监督的职责以及各监督主体间的协调和衔接等方面,却没有得到很好的解决,尝试在我国建立专职的立法监督机构即立法监督委员会,以保证行政立法监督的实效性。

行政立法;行政立法监督主体;立法监督委员会

一、行政立法及行政立法监督的含义

关于行政立法,理论界已基本达成共识,即行政立法不是法律术语,而是一个学理概念,因学者探究角度不同而显得庞杂,对行政立法的界定大致有以下几种:[1]第一种是从宪法所确立的立法权的意义上,将行政立法理解为最高国家权力机关制定行政法律的活动,它是相对刑事立法、民事立法或“经济立法”而言的;第二种是从法律文件性质的意义上,将行政立法理解为国家权力机关和行政机关制定调整行政关系的法律、法规的活动,这一概念比前一概念的外延宽泛得多;第三种是从形式意义上,将行政立法理解为行政机关制定行政法规和行政规章的活动。

本文所提到的行政立法是以第三种意义上的含义为准的。行政立法作为一种动态的活动,它应包含两部分内容,一是活动过程,表现为制定行政法规和行政规章的过程;二是活动结果,表现为行政法规和行政规章。综上所述,行政立法应是特定的国家行政机关依照法定权限和程序制定和发布行政法规和行政规章的活动。

行政立法监督,简言之,就是对行政立法的监督,是指有权主体依照法定的职权和程序,以国家强制力为保障,对行政立法活动实施的监察和督促。主要有以下几方面的特征:

第一,行政立法监督对象的特定性。行政立法监督的对象是行政立法活动,既有对行政立法活动过程的监督,也有对行政立法活动结果的监督。

第二,行政立法监督主体的法定性。行政立法监督权并非是一种普通的法律权力,而是一项极为重要的国家权力。这一特点决定了能够行使行政立法监督权的主体只能是法律规定的特定的有权主体。

第三,行政立法监督标准的确定性。只有明确的监督标准,才能使行政立法监督落到实处。《立法法》第 87条即规定了对行政法规、行政规章的五项监督标准。

第四,行政立法监督职权的法定性。行政立法监督权是由特定的监督主体行使的国家权力。为保证实现行政立法监督目的,首先行政立法监督主体必须依据法律规定的权限实施监督。行政立法监督主体应当积极行使监督权,并不得滥用监督职权。

第五,行政立法监督的程序性和系统性。行政立法监督的程序是对行政立法监督权的保障,也是对行政立法监督权的限制。严格的程序性,可以最大限度地保障行政立法监督权力行使的合法性和合理性。因此,行政立法监督主体要依照一定的程序进行监督。

第六,行政立法监督具有强制性。行政立法监督权只能由有权主体依法行使。非经宪法和法律规定,其他任何国家机关或个人均无权行使行政立法监督权。

综上,行政立法监督是一个系统工程,本文仅就行政立法监督主体进行阐述,以期对我国的行政立法监督机制加以完善。

二、我国行政立法监督主体的现状与问题

何谓行政立法监督主体?笔者以为可有广义和狭义之说。从广义上来讲,在行政立法制定及实施的全过程中,一切国家机关、企事业单位、社会团体、组织、公民个人均可成为行政立法的监督主体,如《立法法》第 90条规定的异议审查主体即是从这个意义上而言的。从狭义上来说,行政立法监督主体应是有权审查、撤销、改变行政法规或规章的主体。本文中的行政立法监督主体是从狭义上使用的。

(一)我国行政立法监督主体的现状

根据我国《宪法》、《立法法》的规定,行政立法监督主体主要有权力机关和行政机关两类,而且监督的权限及方式各不相同。

1.权力机关对行政立法监督的现状

(1)两个层级权力机关对行政立法的监督。在我国,权力机关即人民代表大会及其常委会对行政立法进行监督。这种监督是最为广泛的监督,可以分为两个层次:

第一,全国人大及其常委会的监督。根据《宪法》第 67条第五项和《立法法》第 88条第二项的规定,全国人民代表大会有权撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令,全国人大常委会有权撤销同宪法和法律相抵触的行政法规,这些条款赋予了全国人大及其常委会对国务院制定的行政法规享有监督权。

第二,地方人大及其常委会的监督。根据《宪法》第104条规定,县级以上的地方各级人大常委会有权撤销本级人民政府的不适当的决定和命令,《立法法》第 88条第五项规定地方人大常委会有权撤销本级人民政府的不适当规章,这些条款赋予了地方人大及其常委会对地方政府规章的监督权。但这里应注意,在地方,只有省、自治区、直辖市的人大及其常委会,省、自治区人民政府所在地的市人大及其常委会,国务院批准的较大的市人大及其常委会以及经济特区市的人大及其常委会享有监督权。

(2)权力机关实施行政立法监督的权限和方式。关于权力机关的监督权限和方式,《立法法》在《宪法》的基础上做出了相对完善的规定,权力机关主要以备案审查、违宪违法审查、冲突裁决方式来行使它的监督权。

第一,备案审查机制。《立法法》第 89条规定,行政法规应当在公布后的 30日内报全国人大常委会备案;地方政府规章应当报本级人大常委会备案;较大的市的人民政府制定的规章应当同时报省、自治区的人大常委会和人民政府备案,行政规章报送的期限也是在公布后的 30日之内。

全国人大常委会通过备案审查,可以审查报送备案的行政法规。如果行政法规与宪法、法律相抵触,则可以撤销该行政法规。地方人大常委会通过备案审查有权撤销本级人民政府制定的不适当规章。

第二,行政法规违宪、违法审查机制。《立法法》第 90条规定,可以对行政法规提出审查要求的主体有:国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和各省、自治区、直辖市的人大常委会;可以提出审查建议的主体是除上述机关以外的其他国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民。2005年修订后的《法规备案审查工作程序》规定,有权提出审查要求的主体向全国人大常委会书面提出审查要求的,常委会办公厅有关部门接收登记后,报秘书长批转有关专门委员会会同法制工作委员会进行审查。有权提出审查建议的主体认为法规同宪法或者法律相抵触,向全国人大常委会书面提出审查建议的,由法制工作委员会负责接收、登记,并进行研究;必要时,报秘书长批准后,送有关专门委员会进行审查。

第三,冲突裁决机制。所谓冲突裁决机制是指行政规章在适用中与其他法律规范出现不一致的情形时,权力机关依法对该适用问题做出裁决的制度[2]。体现在《立法法》第 86条的规定中,该条第一款第二项规定:地方性法规与部门规章之间对同一事项的规定不一致,不能确定如何适用时,由国务院提出意见,国务院认为应当适用地方性法规的,应当决定在该地方适用地方性法规的规定;认为应当适用部门规章的,应当提请全国人大常委会裁决。该条第二款规定:根据授权制定的法规与法律规定不一致,不能确定如何适用时,由全国人大常委会裁决。

2.行政机关对行政立法监督的现状

我国行政机关的上下级是垂直领导关系,这种关系决定了上级行政机关对下级行政机关的活动享有监督权。在行政系统内部行使行政立法监督职能的主体主要是国务院和省级人民政府。

(1)行政机关实施行政立法监督的立法依据。根据《宪法》第 89条、第 108条、第 110条第二款的规定,国务院是我国最高行政机关,是中央人民政府,地方各级人民政府对上一级国家行政机关负责并报告工作,都是国务院统一领导下的国家行政机关,都服从国务院。国务院有权改变或撤销各部、委员会发布的不适当的命令、指示和规章;有权改变或撤销地方各国家行政机关的不适当决定和命令。县级以上地方各级人民政府领导所属各工作部门和下级人民政府的工作,有权改变或撤销所属各工作部门和下级人民政府的不适当决定。这些规定明确了国务院对地方各级人民政府,上级人民政府对下级人民政府拥有领导权和监督权。《立法法》在《宪法》基础上进一步明确了行政系统内部对行政立法的监督权,该法第 88条第三项、第六项规定,国务院有权改变或撤销不适当的部门规章和地方政府的规章;省、自治区的人民政府有权改变或撤销下一级人民政府制定的不适当的规章。

(2)行政机关实施行政立法监督的方式。行政机关的监督方式有备案审查、违法审查、冲突裁决、行政复议的间接审查、对行政规章的清理五种。

第一,备案审查机制。《立法法》第 89条规定,国务院各部门规章和地方政府规章应当在公布后的 30日内报国务院备案,较大的市的人民政府制定的规章应当同时报省、自治区的人民政府备案。国务院及省级人民政府可以通过备案审查,对报送备案的行政规章进行监督,如果行政规章不适当,则应当被改变或撤销。

第二,行政规章的违法审查机制。《规章制定程序条例》第 35条规定:国家机关、社会团体、企业事业组织、公民认为规章同法律、行政法规相抵触的,可以向国务院书面提出审查的建议,由国务院法制机构研究处理。国家机关、社会团体、企业事业组织、公民认为较大的市的人民政府规章同法律、行政法规相抵触或者违反其他上位法规定的,也可以向本省、自治区人民政府书面提出审查的建议,由省、自治区人民政府法制机构研究处理。此条规定为行政相对人监督行政规章提供了方便,同时也有利于行政机关的内部监督。

第三,冲突裁决机制。根据《立法法》第 83条、第 85条第二款、第 86条的规定:同一机关制定的行政法规、规章按照特别法优于一般法、新法优于旧法的一般规则适用;而行政法规之间对同一事项的新的一般规定与旧的特别规定不一致,不能确定如何适用时,由国务院裁决;地方性法规、规章之间不一致时,如果是同一机关制定的,由制定机关裁决,如果是规章与规章之间对同一事项的规定不一致时,由国务院裁决。

第四,行政复议的间接审查机制。当行政复议机关发现某一规章违反法律、行政法规或地方性法规,或某一行政法规违反法律时,复议机关如果是制定规章的机关或其上级机关,自然是有权机关,可以改变或撤销该规章;但是,如果复议机关没有权力处理,则中止复议活动,将有关的行政法规送交全国人大常委会处理,或将有关规章送交国务院处理。

第五,行政规章的清理机制。《规章制定程序条例》第37条规定:“国务院部门、省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府,应当经常对规章进行清理,发现与新公布的法律、行政法规或其他上位法的规定不一致的,或者与法律、行政法规或其他上位法相抵触的,应当及时修改或废止。修改或废止规章的程序,参照本条例的有关规定进行。”依据此规定,有权的行政机关组织的行政规章清理工作虽然没有直接使行政规章丧失法律效力,但却是间接监督行政规章的一种方式。通过行政规章的清理工作,有利于及时发现规章与新法、上位法之间的不一致,使行政规章的废、改、立明确,有助于行政规章趋于规范[3]。

(二)我国行政立法监督主体存在的问题

1.权力机关监督与行政机关监督的区别

通过对比《宪法》和《立法法》的有关规定可以看出,权力机关的监督与行政机关的监督在监督权及权力行使方面有一些不同,主要体现在以下几个方面:

第一,监督权限不同:权力机关对于接受监督的行政法规不能行使改变权,只能行使撤销权;而国务院对于接受监督的行政规章既可以行使改变权,又可以行使撤销权。

第二,撤销或改变的原因不同:行政法规被撤销是因为其与宪法、法律相抵触,即审查行政法规的合宪性或合法性;而规章被改变或撤销是因为其不适当,即审查行政规章的合理性。由此可见,相对于权力机关对行政法规的合法性审查,行政机关对行政规章的合理性审查要严格得多。

第三,改变或撤销的途径不同:行政法规被撤销的途径包括备案审查机制和违宪、违法审查机制两种;而行政规章被改变或撤销的途径包括备案审查、违法审查机制和定期清理三种。

2.现行行政立法监督主体存在的问题

(1)权力机关在行政立法监督中处于消极地位。其一,人大常委会对行政法规、行政规章往往是备而不查,使备案审查常常流于形式。同时,现行的备案审查制存在一个问题,那就是权力机关备案审查的对象只包括行政法规和地方政府规章,而部门规章则只向国务院备案。这就意味着权力机关无权对部门规章进行审查,而只由国务院对本部门规章进行备案审查,这样部门规章的备案审查就成为一种内部监督,监督的效果很难让人信服。其二,全国人大常委会对行政法规是否违宪或者违法实施审查的制度设计存在着不足:从审查主体上看,违宪审查的主体是全国人大常委会和各专门委员会,它们并不是专门的审查机构,违宪审查只是其附带职责,这直接影响了此制度对行政法规的监督效果。

从审查程序来讲,首先,《立法法》第 90条根据不同主体的提案规定了两种不同的处理方案。对于审查要求,人大常委会工作机构只承担传送的义务,无权裁量。而对于审查建议,人大常委会的工作机构就有进行研究,在认为必要时才送交专门委员会的裁量权。《立法法》在实施过程中,确有一些企业事业单位和公民个人提出了对某些法规进行审查的建议,但由于程序性规定的缺陷,这些建议并没有真正发挥监督作用。因此,便有了孙志刚案件的沉重与无奈。其次,《立法法》对审查过程中的关键步骤缺乏时间限制,如人大常委会工作机构将法律案提交给专门委员会的时限,各专门委员会收到审查建议后多长时间做出决定均没有规定。

(2)行政机关对行政立法的监督缺乏实效性。我国现行的行政机关内部监督是一种自律监督,受行政机关自身利益的限制,导致这种自我监督的制约机制作用甚小。因此,实践中,绝少出现以自我监督形式来纠正违法行政立法的情形。

三、我国行政立法监督主体的完善思路

如上所述,我国现行的行政立法监督主体包括国家权力机关和国家行政机关两类。这两类机关虽然都负有监督的职能,但在监督的职责以及各监督主体间的协调和衔接等方面,却没有得到很好的解决。因此,就需要我们借鉴国外的经验和制度来逐步完善现有的行政立法监督机制。

(一)我国行政立法监督主体的模式确立

理论界,学者们在探讨我国该选择司法审查监督模式还是专门机构监督模式时,主要有以下几种构想:第一种是采取美国式的由普通法院负责对行政立法进行全面审查。第二种是采取欧洲大陆模式,由宪法法院对行政立法进行监督,即在我国设立独立于其他一切机构包括全国人民代表大会的宪法法院。第三种是采取专门机构监督模式,在国家权力机关之中设立立法监督委员会。它是一个专门的立法监督机构,既对权力机关的立法活动进行监督,又对行政机关的立法活动进行监督。

比较这三种构想:第一种构想由普通法院通过特定案件的审查来监督行政立法,能够较好地弥补权力机关审查的不足。采取美国模式是一个相对不错的选择,但依照我国国情和目前人民法院的体制、司法独立的程度,如果使行政立法受到全面的司法审查,这既会影响行政立法效力的发挥,也会导致行政效率下降,甚至会影响到政府的公信力。第二种构想显然与我国现行的人民代表大会的根本政治制度相背离,是不可行的。笔者是赞同第三种构想的。理由如下:

其一,从监督效果来看,由于行政关系具有复杂性及易变性,即使是非常高明的立法者也难以对其做出毫无遗漏的调整。特别是随着现代科学技术的迅猛发展,各种社会问题越来越复杂,人大代表由于不具有行政机关工作人员所具有的专门知识、经验、技能,对许多本应由其解决的问题往往难以应付,立法机关只得授权或委托行政机关处理,从而导致代表机关的立法权、决定权和监督权萎缩,对行政权缺乏有效监督。

其二,目前行政机关监督主体由政府法制机构充任,而法制机构长期以来以立法为主要业务,同时,作为协助行政首长办理法制事项的内设机构,不具有基本的独立性,甚至没有固定的机构和人员,难以承担监督重任[4]:以规章备案为例,尽管国务院法规规章备案制度行之有年,但基本上对于备案的规章难以审理,对于违法、越权、违反法定程序或内容冲突的规章也难以纠正[5]。

综上,建立专职的立法监督机构行使立法监督权,可以使立法监督真正实现责权结合,有利于立法监督制度与程序的正常运行。立法监督委员会作为集中、统一行使立法监督权的专门性机构,能够从宏观上把握立法监督的大局,从微观上促进立法监督的良好运行,为充分发挥立法监督的实效奠定了基础。我国现行立法监督体制中由于不存在专门的立法监督机构,立法监督主体开展立法监督活动是分散进行的,实施立法监督时也没有经验可言,往往只是针对个案进行监督。这种体制结构,不利于立法监督主体发现监督规律,总结监督经验。而设立专门的立法监督委员会后,委员会作为集中进行立法监督的专门机构,既可以集中行使立法监督权,又可以及时总结立法监督的经验,摸清立法监督的规律,从而不断提高监督技术,推进立法监督的进行。

(二)我国行政立法监督主体的模式设计

在选择了立法监督委员会作为行政立法监督的专门机构后,我们应进一步明确立法监督委员会的性质、地位、设置、组成和职权。

1.立法监督委员会的性质和地位

根据我国人民民主专政的国体和人民代表大会的政体,我国的立法监督委员会设立在国家权力机关之中,对国家权力机关负责,接受国家权力机关的领导。

2.立法监督委员会的设置

根据现行的权力机关对行政立法的监督模式以及立法监督的实际需要,设置两级立法监督委员会,即全国级立法监督委员会和省级立法监督委员会,在地位上分别作为全国人大和省级人大的一个专门委员会,这种组织形式,既保证了开展立法监督活动所必需的权威性,又保证了它在组织上和职能上的专门性、独立性。

3.立法监督委员会的组成

为了便于行使立法监督权,开展立法监督活动,立法监督委员会的委员可以由同级人大的人大代表和一定数量的法律专家组成。一方面,由人大代表行使立法监督权,保证了立法监督的权威性;另一方面又有法律专家为立法监督委员会的立法监督决策提供专业和技术指导,解决了立法监督的专业性问题,从而使立法监督活动更能服众。

4.立法监督委员会的职权[6]

(1)全国人大立法监督委员会的职权。全国人大立法监督委员会作为最高的立法监督机构,它既有权对全国人大及其常委会制定法律和其他规范性决议 (包括立法解释)的活动、国务院制定行政法规的活动、中央军委制定军事法规的活动,国务院、最高人民法院和最高人民检察院作出规范性行政解释、司法解释的活动,国务院各部门制定行政规章的活动实施立法监督;又有权对省级人大及其常委会制定地方性法规的活动、自治区的人大制定自治条例和单行条例的活动实施监督。

(2)省级人大立法监督委员会的职权。省、自治区、直辖市人大的立法监督委员会在地方集中行使立法监督权。它有权对省级人民政府制定政府规章的活动实施监督;有权对较大的市的人大及其常委会制定地方性法规、较大的市的人民政府制定政府规章的活动实施监督;有权对自治州、自治县人大制定自治条例和单行条例的活动实施监督。

综上,我国的行政立法监督主体应包括权力机关、行政机关和专门的监督机构——立法监督委员会,它们各司其职:权力机关和行政机关行使备案审查、冲突裁决的监督权,立法监督委员会集中行使违宪、违法审查的监督权。笔者认为这样才能保证行政立法监督的实效性。

[1]罗豪才.行政法学 [M].北京:北京大学出版社,2000:196.

[2]金锡杰.论行政立法的监督[D].中国政法大学,2006.

[3]金晶.行政立法监督研究[D].西南政法大学,2006:22.

[4]陈伯礼.授权立法研究 [M].北京:法律出版社,2000:248.

[5]马蕾.论民主参与下的行政立法监督 [J].工会论坛,2007,(3).

[6]李长喜.完善我国的立法监督制度 [J].政治与法律,2000,(1).

On the Supervision Subject of Administrative Legislation in China

L IHong-yu

Current supervision subject of the Administrative Legislation can be divided into powerful organ and administrative department,which are responsible for the supervision.However,the coordination and convergence between the above two department are not in a good position.Therefore,the effort that can be made to establish the professional legislation supervision institution,which is Legislative Supervision Committee,will ensure the efficiency of the administrative legislation supervision.

Administrative Legislation;Supervision Subject of the Administrative Legislation;Legislative Supervision Committee

DF31

A

1008-7966(2011)03-0023-04

2011-02-12

李宏宇 (1978-),女,黑龙江兰西人,法律硕士,讲师,主要从事宪法与行政法学的研究。

[责任编辑:李 莹 ]