刘 昆，侯亚莎

(中国人民公安大学，北京 100038)

社区电子警务的建设研究

刘 昆，侯亚莎

(中国人民公安大学，北京 100038)

社区电子警务是公安机关以社区公众为导向，借助现代信息技术，科学重组警务流程、拓展便民服务路径，从而实现警察与社区居民的良性互动，以求共同解决社区问题、维护社区公共安全，进而促进社会协调发展的警务理念、警务模式和警务方法体系的总称。当前我国社区电子警务建设还存在一些问题，集中表现在:重形式轻实效，重管理轻服务，重硬件轻软件，重技术轻管理。要从以下方面完善社区电子警务的建设:继续推进基础工作信息化，提高公安机关服务能力，创新管理方式，对社区电子警务进行科学评估。

社区电子警务;信息警务;社区警务;警务流程重组

随着信息技术的普及和应用，信息社会已经来临。目前我国还处在信息化的过程中，信息化对我国的警务活动形成了严峻的挑战，与此同时，我国社区警务建设中警力不足的困难也呼唤着警务模式的改良。2009年2月18日，国务委员、公安部长孟建柱在全国县级公安局长专题培训班开学典礼上强调:要深入推进公安信息化建设，着实提高基层实战能力，加快推进动态社会环境下社会治安防控体系建设，实现传统警务模式向现代警务模式转型①孟建柱在“全国县级公安局长专题培训班”上的讲话．http://www．mps．gov．cn/n16/n1282/n3463/n3598/n1164451/n1164730/1831469．html，2009 －02 －09。。社区电子警务，是对电子警务和社区警务的进一步发展，本文拟从社区电子警务的概念界定入手，探讨社区电子警务与其他警务模式的关系、社区电子警务的体系结构及社区电子警务建设中存在的问题，最后提出完善社区电子警务建设的建议，以期对公安工作有所帮助。

一、社区电子警务的概述

(一)社区电子警务概念

当前学术界没有“社区电子警务”的具体定义，只有对“电子警务”的研究。“电子警务”概念的形成受多方面的影响，其中重要的因素是“电子政务”的提出及公安工作信息化的推进。1993年“电子政务”概念被首次提出，1998年金盾工程启动，2000年电子警务的概念被首次提出。电子警务的概念具有代表性的主要有以下三种:

1．“电子警务是公安组织的一种基于信息和信息技术、并与现实警务相融合的新型组织形态。”［1］

2．“电子警务是在计算机网络环境下，按照一定的标准和协议进行多种警务活动的方式。也就是说，电子警务是基于互联网标准，链接上级同下级、甲业务部门同乙业务部门以及业务部门同管理对象的业务流程的警务模式。”［2］

3．“电子警务是指以计算机信息技术为手段，以网络为载体，以高效、公开、透明为特征的各项公安工作的信息化、网络化和数字化，它既包括对内的公安机关上下级之间、各部门之间、各地区之间的信息交流，也包括对外的公安行政管理和社会服务工作。简单地讲，就是公安工作多层次、全方位的信息化。”［3］

“社区”是个含义非常丰富的用语，既可指带有行政管理属性的一定的地理区域，也可有文化含义。在我国，社区一般强调行政管理属性，多用于地理概念，指的是现实生活中人群居住生活的街区或居民住宅区。

在厘清“电子警务”与“社区”各自概念的同时，我们也不能陷入“社区电子警务就是在社区里面开展电子警务”的误区，社区电子警务比“社区里的电子警务”更广泛。笔者认为“社区电子警务”是:公安机关以社区公众为导向，借助现代信息技术，科学重组警务流程、深化警务信息公开、拓展便民服务路径，从而实现警察与社区居民的良性互动，以求共同解决社区问题、维护社区公共安全，进而促进社会协调发展的警务理念、警务模式和警务方法体系的总称。

(二)社区电子警务的特征

1．社区电子警务是服务型警务。社区电子警务以社区公众为导向，而不以信息技术为导向，这就决定了社区电子警务是服务型警务。单纯以技术为核心主导社区电子警务建设，其负面效应会是巨大的浪费与低效，单纯技术的引入不会引领制度的变革。政府的职能正在由管理向服务转变，“群众路线”是公安工作的根本出发点，能否提高为人民服务的水平也是警务改革是否成功的唯一标志。

2．社区电子警务是主动警务。社区电子警务改变了传统警务被动型、反应型的特点，是一种主动警务。打击犯罪方面，公安机关深入基层广泛收集信息，实现信息共享，及时追踪打击犯罪;服务公众方面，公安机关通过增设便民服务窗口，提高办事效率，借助现代信息技术主动帮助公众解决现实问题。

3．社区电子警务实现了警务工作社会化与智能化的结合。社区电子警务要求公安机关以社区为依托，团结社区居民，运用社区资源，广泛联系社会各部门共同解决社区治安问题，这是警务工作的社会化，也是社会治安综合治理的重要内涵。同时社区电子警务要求公安机关借助现代信息技术，科学重组警务流程，实现信息共享，这又是信息技术飞速发展下警务工作智能化的体现。社区电子警务实现了警务工作的社会化与智能化相结合。

(三)对社区电子警务与其他警务模式关系的探讨

社区电子警务不是“社区里的电子警务”，也不是社区警务与电子警务的简单相加，而是信息化的社区警务，是依托信息又不脱离基层的信息警务。

1．社区电子警务与信息警务。信息警务也被称为第五次警务革命，是“以信息网络为基础，以信息系统为依托，以信息数据为中心，以计算机等现代科技设备为工具的现代科技活动”［4］。孟宪文认为电子警务是公安信息化建设的一个高级阶段，笔者同意其观点。社区电子警务又是电子警务在公安基层工作的实物化落实。社区电子警务离不开计算机网络、管理信息系统等信息技术系统，但是社区电子警务的重心在“警务”上，更接近于在信息网络环境之上的一种警务运行机制。与信息系统、信息网络等信息化建设相比，对社区电子警务考察的重点应集中在现代信息技术与现行警务融合后的流程合作上，从警务活动的全过程及其组织管理的角度为公安工作信息化定位。

2．社区电子警务与社区警务。社区警务的基本思想是社区民警在社区工作，依靠社区党组织和社区居民委员会，利用社区资源，通过广泛发动群众，开展社会管理与安全防范的警务活动［5］。社区警务是基于对被动反应式的近现代警务观念和做法的反思，是对强调预防犯罪的传统的继承与创新基础上产生的一种全新警察观，出发点是为了加强和改善警民关系，帮助群众解决困难。社区电子警务的目的更为广泛，不单是帮助群众解决困难、方便群众，还要改革警务组织体系，建立维护社会治安的长效机制，实现公安工作的可持续发展。

二、社区电子警务的体系结构

社区电子警务的体系结构包括了非技术的组织管理体系以及技术性的电子警务系统体系结构。本文对技术性的电子警务系统体系结构不做研究，只探讨非技术的组织管理体系。非技术的组织管理体系可以分为两个部分，一是内部管理运作系统，二是对外执法服务系统。

(一)内部管理运作系统

1．办公自动化系统。办公自动化即公安日常业务管理，是利用先进的科学技术将办公人员和先进设备结合起来构成人机信息处理系统。以信息交流、知识管理为核心，实现公安机关内部信息的网上共享和交流，协同完成工作事务，提高工作效率和工作质量。

2．档案管理系统。档案管理系统包括人口管理系统和基础管理系统。人口管理系统通过计算机录入每个自然人的情况，并利用网络进行共享充分实现公安行政管理的职能。基础管理系统是对公安内部的各类台账进行管理。

3．管理决策系统。管理决策系统包括信息统计系统、信息分析系统和信息维护系统。客观事实往往是零散的，需要进行整理，统计系统实现的是对信息和数据进行收集并按不同类别存贮的功能;分析系统实现的是对信息和数据进行分析比较判断而提取出其特点的功能;维护系统实现的是保全信息和数据，确保统计系统和分析系统发挥作用的功能。宣传系统。宣传系统以网络为主、通过各种宣传方式来实现。电子宣传的优势在于信息量大，覆盖面广，传播速度快，更新及时，也便于与人民群众交流。

2．警务公开系统。警务公开系统，能够使公安机关通过网络更好、更快、更直接地听取人民群众的意见，从而提高公安机关的处警能力和服务水平。

3．电子警政系统。电子警政系统是通过计算机网络系统进行政务处理的系统，目前利用该系统办理身份证和边境证已投入使用并取得了很好的效果。电子警政是政府部门电子政务的一个有机组成部分，还有着广阔的发展空间。

4．电子巡警系统。电子巡警系统是利用计算机网络对各个监控点进行网络监控来替代传统的人工巡查。传统的警务活动中，公安机关大都是接到报警后才赶赴现场，到达现场后往往犯罪嫌疑人已逃跑或现场已被破坏。电子巡警系统以电子技术为依托，能实现实时监控并在异常情况时自动报警，大大缩短了出警时间，给侦破案件赢得宝贵的战机。

(二)对外执法服务系统1．

三、当前我国社区电子警务建设中存在的问题

目前，我国电子警务蓬勃发展，显示了公安机关“科技强警”的强烈愿望。各地公安机关克服困难，取得了巨大成就。但是，社区电子警务建设中还存在一些误区，具体表现如下。

(一)重形式，轻实效

注重表面功夫、忽视实质内容，是我国电子警务建设中最为严重的一个问题。“相当一部分公安网站的内容多是本部门领导人的姓名和标准像、机关情况简介、会议简报等，至多再介绍一些常规性的法律法规和一般安全防范知识，单调贫乏，流于形式，宣传功能多于实际效用，直接为公众提供便利服务的项目如法律问题、业务问题咨询解答等很少见到，实质意义上的网上办证也未真正出现过，老百姓难以切实享受到网络化警务办事便捷的实惠。”［6］

(二)重管理，轻服务

电子警务建设的另一问题是只把电子警务作为内部办公方式、对外管理手段的升级来看，追求的主要是管理效果，而非服务效能。这种现象反映出以管理为主的传统公安理念依然严重存在，执政为民、服务社会的意识还不强。虽然建设电子警务离不开公安部门自身和对社会管理的信息化，但其最终的目的是服务于民。

(三)重“硬件”投资，轻“软件”更新

一些基层公安部门对电子警务建设的认识存在一定误区，片面地追求政府资金投入，把硬件设施的构建和配置的先进性放在第一位，而对机构调整、业务整合和制度创新考虑甚少，因而造成信息资源开发利用滞后、应用和服务领域狭窄。这种只重视科技“硬件”投资而忽视“软实力”提升的错误倾向，势必影响电子警务效益的充分实现。

(四)重技术更新，轻体制变革

当前各自为战、缺乏协调的问题仍然存在，重复建设、资金使用效益不高的现象仍然突出。各地区、各警种自我发展，软件开发系统不易整合，导致早已建立的计算机信息管理系统自我封闭，信息不能共享。“这种局面不但限制了信息效益的充分发挥，而且容易出现重复建设，增加基层单位的劳动量，造成人力、物力、财力的巨大浪费。”［7］

四、社区电子警务建设的完善路径

(一)继续深入推进基础工作信息化

信息收集是社区民警最基础的工作，社区民警应当把信息采集贯穿于履行职责的全过程。“要特别注意派出所基础信息的鲜活性，从城乡社区警务的实际出发，以人员、场所、物品、案件、情报信息五个方面为重点全面准确采集录入辖区实有人口基本信息，各类经营单位及其从业人员信息，特种行业经营单位、网吧等相关经营信息，并积极创造条件，采集房屋、照片、手机、QQ号和网络虚拟身份等信息;对涉及社会稳定、重大事件预警防范的社情民意、情报信息及处警信息等，随时采集上报。”［8］

截至目前，北京市建设网上警务室256个，各户籍派出所还配备了专职或兼职的网络信息民警380人［9］。北京市公安局要求网上警务室建立后，各户籍派出所网络信息民警工作日期间，每天上午、下午、晚上对重点业主论坛至少各查看浏览一次，对其他业主论坛要保证每天至少查看浏览一次，确保及时掌握社情民意。此外，网上警务室还将公布派出所、社区民警联系方式，发布社区警情通报、警务公开、警民互动、通知通告等信息。

(二)提高综合服务能力，建立社会化的服务机制

1．完善网络建设，加强信息资源整合与共享。“在现有公安专网基础上，大力建设公众服务网，通过互联网对社会实施各种管理和公共服务，并与其他政府部门的外网系统实现安全的互联和信息交换。”［8］发展社区电子警务，信息共享是基础，通过拓展信息共享口颈，促进各类警务信息、政务信息、社会信息在全警范围内异构整合。

2．提高信息公开水平，拓宽联系服务群众渠道。通过公安公众服务网、窗口单位电子触摸屏等信息化手段，深化警务公开，促进权力阳光运行和服务规范化，增加人民群众对公安工作的了解，使公安工作处于人民群众的监督之下。2010年12月20日，全国公安厅局长会议日在京举行，国务委员、公安部部长孟建柱在会上强调:公安机关要善于借助网络微博等新型媒介搭建警民互动平台，主动听取群众意见，自觉接受群众评议，进一步拓宽联系服务群众的渠道。从2010年2月广东肇庆公安局率先开通微博，经过整整一年，公安微博已经发展到500家，占全国政府微博的70%，关注的民众已经超过千万。继肇庆公安开通微博后，“平安北京”、“济南公安”等微博也诞生［10］。从博客、论坛到微博，新的网络交流工具的出现，既增加了公安机关的工作内容，同时又增加了可借助的媒介。

(三)创新管理方式，实现警务流程重组

1．组织层次由锥形化向扁平化发展。中间管理层是信息通讯技术落后的产物，它的存在既减缓了信息传递的速度，又容易造成信息的失真。当前，随着公安机关各级组织成员素质和能力的提高，上级对下级控制的需求正在逐步减少，特别是现代信息技术的发展，使得组织内部整体之间的信息联系变得异常容易。通过信息化的支撑，构建扁平化的组织层次成为公安机关组织改革和警务机制创新的合理选择。对于地市级公安机关来说，无论是精简分局、充实派出所的改革思路，还是撤销派出所、实现“三级变两级”，都是组织结构扁平化的不同体现，都会得到改革带来的巨大收益。

2．以公民为导向，实现警务流程重组。公民是公安机关服务的顾客，以顾客为导向进行警务流程重组有三种方法。一是围绕固定客户进行重组。对于较固定的公民，深入辖区展调研，了解他们对公安机关的需求，将需求逐一分类研究，论证围绕这些需求开展工作的可行性，然后制定具体实施方案，最后将相对固定的方案借助社区电子警务来高效实施。二是围绕产品进行重组。当客户很难确认时(如流动人口数量太多且流动较大)，围绕产品进行重组。如在城郊接合部、交通复杂地段、，围绕违法犯罪数、控制交通事故数等指标，制定具体实施方案，最后由民警借助监控设备、检查设备和配套的数据库来实现。三是围绕过程进行重组。当不存在确定的需要专门服务的客户，也没有可量化的工作指标时，那么围绕结果进行重组就意味着根据持续改进的工作过程本身进行运作。

(四)引入绩效标准，对社区电子警务进行科学评估

在公安工作透明度日益增加的情况下，社区电子警务项目要想取得各级财政、编制、政策的支持，赢得公民的信任，及时发现建设中的瓶颈并有效纠偏，就必须引入科学指标进行绩效评估。根据公安工作实际，可以将社区电子警务的绩效划分为三个层次:产出层次，表现在建设的浅层次“产量”方面，如网站、线路、客户端硬件、软件操作平台等建设成果;结果层次，表现在建设结果的经济和效率方面，即通过电子警务建设，能否节省办案经费、能否加速办理审批等工作流程，能否提高总的工作效率;影响层次，表现在建设的社会影响方面，包括大众的安全感、警察外在形象、对公众的回应等。

结语

“社区电子警务”的概念虽然尚未提出，但其实际建设已然进行。社区电子警务充分体现了科技强警战略与社区警务模式的完美结合，但是实际工作中重形式轻实效、重管理轻服务、重“硬件”轻“软件”、重技术更新轻体制变革的问题，制约了社区电子警务的进一步发展。公安机关要以社区电子警务为机遇，沿着社区电子警务建设的完善路径，优化警务工作流程，完善社会服务，不断适应人民对公安机关警务能力的更高要求。

［1］孟宪文．电子警务［M］．北京:中国人民公安大学出版社，2004:38．

［2］孟宪文，何启欢．“电子警务”下的警察行政管理［J］．中国人民公安大学学报，2003，(3):18．

［3］刘建兵，李东辉．刍议电子警务的应用与发展［J］．铁道警官高等专科学校学报，2003，(4):25．

［4］蒋文荣．对信息警务特征及其工作模型的探讨［J］．公安学刊，2005，(6):16．

［5］李慧．困境与突破:关于社区警务构建的思考［J］．法制与社会，2007，(7):23．

［6］程桐．我国电子警务建设的回顾和前瞻［J］．江苏警官学院学报，2009，(11):27．

［7］单鹏．我国电子警务体系建设研究［D］．东北大学MPA专业，2005:18．

［8］吴剑．电子警务视野下信息化引领警务机制创新的思考［J］．公安研究，2009，(7):20．

［9］新京报电子版:社区网上警务室正式开通［EB/OL］http://news．bjnews．com．cn/2010/0804/85090．shtml．

［10］李蒙．公安微博这一年［J］．民主与法制，2011，(4):37．

Research on The Construction of Community Electronic Policing

LIU Kun HOU Ya-sha

The community electronic policing take community as direction，get the help of modern information technology and expand conveniences for citizens’service path．The order is to solve the community problem，maintain the community public security and promote society coordinated development．The current electronic policing construction also has some problems．Public order managements should achieve these aims:Continuing to advance the foundation information，sharpening the Public security organ serviceability，reforming mode administration，and carrying on the science appraisal to the community electronic policing．

Community Electronic Policing;Information Policing;Community Policing;Policing Process Re engineer

DF3

A

1008－7966(2011)06－0037－04

2011－08－28

刘昆(1987－)，男，山东莱芜人，2009级治安管理方向研究生;侯亚莎(1985－)，女，山东济宁人，2011级治安管理方向研究生。

［责任编辑:李 莹］