黄信瑜，张迅晗

(安徽财经大学 法学院，安徽 蚌埠 233030)

我国公众参与地方立法问题研究

黄信瑜，张迅晗

(安徽财经大学 法学院，安徽 蚌埠 233030)

公众参与地方立法是在立法民主化进程中不断借由实践积累和总结而来的，是我国人民群众当家作主的社会主义法治内容的体现。广泛开展公众参与地方立法，一方面能够促使公众增强对政治、法律与社会的认同感，增强公众的主体意识;另一方面，也能够弥补我国代议民主制的弊端。

公众参与;地方立法;法治

一、问题的提出

地方立法是相对于中央立法而言的，在一国存在两级或多级立法体制的情况下，就存在中央立法和地方立法之分，地方立法是一国立法体系中的一个重要方面。而公众参与地方立法是在立法民主化进程中依据法理和法律不断积累和总结而来的，是我国人民群众当家作主的社会主义法制内容的体现。公众参与地方立法是贯彻以人为本的理念，广大公众在地方立法活动中享有的知情权、建议权等一系列参与权利，表达自己的意愿和利益，并对立法结果施加影响的活动。广泛开展公众参与地方立法能够促使公众增强对政治、法律、社会的认同感，增强公众的主体意识;同时，能够弥补我国代议制民主制度的弊端。但是，由于传统政治社会思想，物质水平，立法观念和体制等多方面的原因，使得我国当下公众参与地方立法在诸多方面存在问题。为了提升我国民主化进程，促进社会主义法制的建设，进一步完善我国公众参与地方立法制度就势在必行了。

二、我国公众参与地方立法的现状及困境

公众参与立法是民主化进程中的历史必然，建国初期，我国已有全民讨论五四宪法草案的先例，但是公众参与立法的发展仍旧缓慢。我国公众参与地方立法则是上世纪70年代末，地方立法机关在获得地方立法权之后才兴起的。由此可以看出，公众参与地方立法是随着我国改革开放的进程发展而推进的。一方面，随着社会发展，各项制度改革的深入，公众的民主权利意识和民主法治思想随着日新月异的改革发展逐渐蓬勃起来。另一方面，随着改革深入社会转型，各种各样的社会矛盾凸现出来，急需通过立法加以稳定和解决问题，而目前立法需求与立法滞后之间矛盾突出。因此，通过深入研究公众参与地方立法可以为解决这些问题提供一个切实可行的思路。

(一)我国公众参与地方立法的实践现状

我国地方立法在经过了三十多年的不断发展，已形成了一整套程序规范、运行有效的立法工作制度，从而为地方立法工作的开展，提供了一定程度的制度保障。同时，各级地方立法机关，在依据民主立法要求的基础上，也采取了如公布法律草案、进行立法听证、委托相关机构提出建议等方式，以期能广泛吸纳广大公众与社会各阶层的建议，不断完善地方立法法制建设，而为确保中国特色社会主义法律体系如期形成，做出了一定的贡献［1］。尤其是自2000年《立法法》公布以来，中央和地方的立法权限得到明确的划分，相关的立法程序得以明确，从而为我国地方立法的发展，提供了较为有效的规范保障。

1．地方人大代表在地方立法中受到重视，并且在公众参与地方立法中的作用继续深化。人大代表主动向社会征求意见或者议案，改变了以前对选民的疏离感和对地方立法事务的盲目性。例如2005年《北京市烟花爆竹安全管理条例(草案)》的通过，就是北京市人大先通过公布草案，来收集北京市各方意见后通过实施的。其中，公众借由出席相关听证会，而得以辅助地方人大制定出良善的地方性法规［2］。

2．专家学者直接参与地方立法，提高了地方立法的质量与专业性。以往专家对地方立法的参与是随机性的。当前，在有的地方，专家参与立法工作规则和程序都已在有关的地方性法规或规章中加以明确赋予，并起到了提高地方立法质量的作用。如2003年，吉林省人民代表大会常委会制定了《立法咨询员工作规则》，聘请了33名专家从事立法咨询工作。这是该省人大常委会为提高立法质量，增进立法的群众参与程度而采取的一项新举措。这些专家都是从全省范围内精心筛选出来，来自不同的行业的专家学者，且有较深的理论功底或实践经验。而正如论者所说的:专家型的立法咨询员弥补了地方人大专业性的不足。同时，由于立法咨询员可以直接将群众的声音传递到地方人大那里，而促使地方立法得以更加科学、完善［3］。

3．普通公众通过参与立法过程中的听证会、来信来访、问卷调查等多种形式，开始广泛积极地参与到地方立法工作中。其中立法听证会已逐渐成为公众参与地方立法的主要形式，在各地区地方立法工作中普遍使用并取得了良好效果。例如，从2008年底开始，四川省地方立法工作方式有别于以往，逐渐采取在网上征求公众的相关意见、听证、专家论证、立法评估等“开门立法”的方式，以唤起越来越多市民的参与热情。而从2009年初至今，由该省的20件地方性法规中，2件法规草案已召开了听证会，其余16件均通过网络、专家论证的方式来征集意见［4］。

4．互联网的普及，为公众参与地方立法工作提供了一个新颖高效的平台。相关立法机关在信息化普及的今天都建立了自己的网站，现在各级地方立法机关通过互联网站发布立法草案征求意见的通知或公告，通过互联网络上的参与征集公众的立法建议，通过网络对立法听证会进行直播等，例如于2010年7月14日，成都市的《成都市轨道交通运营安全管理办法(草案)》在制定过程中，透过网络来征求公众有关的意见和建议。另外，浙江省也主办了一个专门的地方立法网。应当说，随着互联网的普及所带来的便捷与效率，促使公众参与地方立法的热情不断高涨，参与方式也丰富多样，各级地方立法机关也把开门立法作为工作思想，并加大力度、引导带动公众亲身实践参与地方立法的工作之中。此外，不难发现，在现行的政策和法律规范上，各种鼓励和推进公众参与的规定措施都已出现;在实践上，多样的公众参与实践形式也在一定程度上得以广泛应用［5］39。公众参与地方立法的确进步明显，但是，仍然存在一些不可忽视的矛盾和问题，有待解决。

(二)我国公众参与地方立法的主要困境

1．地方立法机关主导性过强。毋庸置疑，在地方立法的过程中，地方立法机关因其地位、权力与专有职能所在而处于立法中的核心和主导的地位。但是，这一主导性地位过强的表现，则容易限制了公众参与地方立法的生存和发展空间，同时也降低了公众参与的积极性。

根据《立法法》第34、35条的内容可以得知，该法明显区别对待了大多数的公众意见和有关机关、组织和专家意见。在条文中提及征求有关机关、组织和专家意见时，使用“应当”，而在征求公众意见时，使用的却是“可以”。此区分的措辞，在一定程度上反映了立法者在立法资源配置时所采取的不同价值取向［6］97。公众参与地方立法的双方不处于平等地位，而是由地方立法机构掌握着最大的控制权，致使公众的意见很难得到重视而易流于形式。如主要表现在:(1)地方立法的主动权由地方立法机关掌握，过度行使地方立法权，立法项目来源少且单一。许多法规草案都是地方人大或政府部门提出的。(2)地方的立法程序中，往往缺乏开放性的参与制度，而容易导致地方立法机关主观决定立法过程中是否需要公众的参与，以及主观决定立法的有关信息是否公开等［7］。因此，立法机关若在公众参与立法过程中的主导性过强，则将不利于公众的参与，也不利于地方立法的民主化。再者，由于限制了公众表达自己的意愿和利益，易挫伤了公众参与的积极性，使得一些地方性法规和规章制定颁布实施后得不到广大公众的认可，执行难度较大。

2．公众参与程度低，积极性和主动性不高。在公众参与立法过程中，公众参与的积极、主动性不高，在很大程度上是与地方立法机关的主导性过强密切有关。另外，公众一般都会主动参与关系自我眼前利益和其产生直接权益有关的立法，如房屋拆迁条例、养犬条例等。而对具有高瞻远瞩和长远利益的规划，则较为缺乏参与的热情、意愿与积极性。从公众参与的数量上来看，公众参与地方立法的绝对人数与我国现有人口数相比还很少，另外，公众的代表性、专业性和广泛性也较为欠缺。尤其对于处在广大的农村地区和处于社会结构底层的弱势公众而言，由于经济物质条件的制约，他们需忙于自身的生存、生活问题，故往往很难有时间、精力来参与地方的立法活动之中。再者，据媒体指出，在先前的深圳市人大主持的《深圳市机动车停放管理条例(草案)》的立法听证会中，公众参与比例显得微不足道。应当说，这个机动车停放管理条例还是与公众实际生活较为密切相关的，但由于主客观因素所限，导致公众选择做一个“沉默的大多数”。此外，多数公众平时虽然也会参与一些相关法律的讨论或批评，说出一些自己的见解，但由于没有实际转化成参与行动，而仅仅停留在思想意识上，这同样无法在实质上推进立法的民主化与科学化。加上公众参与是要花费精力、成本与时间，立法机关没有建立与公众的信息互动反馈机制，公众对立法机关是否采纳自己意见根本无从知晓，这些同样都会在一定程度上降低公众参与的热情。

3．公众参与地方立法的规定不完善。首先，立法信息公开制度不完善。公众作为参与立法的主体，对立法的相关信息有一定的知情权，立法机关应尽可能赋予和创造更多的条件与机会使公众了解立法的有关资料，以便立法过程顺利进行。但是，现行我国地方立法的规定对立法信息公开并没有作出明确规定。主要表现有:(1)在有关的立法规划与立法计划很少向外公布;即便立法机关公布了有关的立法草案来征求公众意见，也往往只是公布草案的文本，而对草案的说明很少提及。(2)很少在舆论媒体上公开公众的反馈与评议的意见;立法信息公开具有较大的随意性。由此不难看出，由于立法信息公开没有既定的标准，也没有明确规定立法草案征求公众意见的范围，且在没有透明度、反馈信息较缺乏的情形下，公众参与的积极性也就相应减少了。其次，地方立法听证规定存在缺失。(1)地方立法听证范围模糊。现行我国地方立法听证的法律依据来源于《立法法》的规定，但是《立法法》并未对具体实施立法听证进行规定。虽然目前各地方大都制定了相关的听证规则，但往往由于立法听证范围的模糊、听证规则过于原则、操作性差，而赋予地方立法机关过大的自由裁量权。如仅仅简单原则规定了涉及对社会经济有重大影响的、重大公共利益的问题等，需要广泛听取民意［8］122。(2)缺乏明确的听证程序。多数地方立法听证规定中，并没有规范具体的可操作规定。如没有对听证委员会的组成，听证内容的时间、人员的选择，准备材料的提交和证言的收集，听证是否公开、主持听证与法定听证人数、听证人员询问等具体环节做出一个较为完整细致、操作性高的程序规定。(3)听证结果处理的不确定性。目前，我国的地方人大听证的实践，大都注重于听证的公开，意见信息的收集。但是，对于听证会后有关的意见和结果的处理方面，大都由于没有明确的依据，且在听证规则中缺少了“法律后果”的相关规定，而易使地方立法机关缺乏相应的处理与反馈。

三、完善我国公众参与地方立法的建议

(一)应完善公众参与地方立法的形式

公众参与地方立法的形式主要有:公布法规草案征求意见，召开立法座谈会、论证会、听证会等。总地来说，这些形式是行之有效的。但是，仍特别需要对这些主要形式改进和完善。

1．应完善公布法规草案征求意见的形式。公众参与地方立法的形式之一就是公布立法草案征求社会各阶层公众意见，但是，当下这种形式存在诸多问题。立法草案在公布之后，没有引起公众的关注和热情，公众提出的意见建议很少或者只有部分利益主体提出意见。这主要是因为地方立法机关做法简单，仅把立法草案公布了事，没有对公众进行必要的引导，没有积极回应公众的意见，挫伤公众积极性。所以，立法草案公布后，立法机关应该积极活动起来，进行多样化的引导和互动，带动公众参与积极性。

2．应完善立法听证程序。首先，应明确规定地方立法听证会的听证事项具体范围。如果任何地方性法规的制定都没有一个清楚明确的程序，那么，将容易出现地方立法效率低下与立法过程中不确定的情形发生，因此有必要采取列举性规定，以明确其适用范围。立法听证会就是以其程序性来保证最终的立法结果的公正、公平，一般而言，立法听证制度的完善，从某种意义上来说，主要就是完善我国当下地方立法听证缺乏可操作性的、完整细致的程序规定。其次，我国地方立法听证制度可以借鉴国外采用正式和非正式立法听证会结合的方式，非正式立法听证会参与方式简单易操作，主要通过书面提出省去一些中间环节，从而提高了立法听证的效率以及公众参与的意愿［9］151。最后，应建立和完善立法听证结果的相关反馈机制。因为，对于听证结果的处理，是实现立法听证价值的关键所在，如果忽视对立法听证结果的处理，就可能使立法听证会虚设，将会伤害公众的参与热情。因此，要在听证程序制定中明确立法听证结果的具体反馈机制，须对公众的意见与建议做出正确、及时的处理与回复。此外，还要通过完善听证程序中参加人的公正遴选以及明确听证主体的权利和义务，来提高立法听证会的社会公信力［10］57。

3．应扩大公众参与地方立法的范围。当前，公众参与地方立法主要是在立法草案审议阶段，而法规立项阶段和立法后评估阶段参与较少，做好这两个阶段的公众参与工作对地方立法的民主化有重要作用。

(二)应完善法规立项与立法后评估阶段的公众参与

当下，公众主要通过地方立法规划和立法计划公开征求意见的方式来参与。但是，地方立法规划通常是五年才制定一次，立法计划则为一年一次，公众参与的空间较少。为此，有必要建立一个公众可以经常参与到的法规立项的机制，这也是赋予广大公众、社会各界团体提出法规立法项目的动议权。而立法后评估是指法规规章实施以后，由相关部门或者专门评估机构对法规规章的可行性及存在的缺陷提出修改完善的活动。因为公众是地方性法规、规章实施的直接对象，有着最切身感受，倘若在相关地方性法规出台后，缺少了公众的评估意见与反馈建议，就很难加以确定法规的立法质量及其实施效果。所以，有必要强化公众参与立法后的评估权益，从而为更多的公众提供参与的机会。

(三)应重视社会各界团体和弱势群体的参与

首先，要重视社会各界民间团体、利益集团的意志。因为，公民的个人权益诉求、利益需求是相对分散的，而社会团体或利益集团可以把分散的意见集中起来，社会团体或利益集团往往各自代表或者联系着其所属利益或诉求同一倾向的庞大群体。若有较强的组织动员能力，就能够形成较大的影响力，从而能够引起地方立法机关的足够重视［11］85。其次，也应重视我国当下弱势群体的参与。随着社会分层的加剧，弱势群体的问题也随之凸显出来。由于弱势群体在社会所处的地位，决定了其相较其他社会阶层而言更缺少了话语权和诉求表达的渠道。他们往往由于这样那样的主客观因素，而难以形成集体的力量参与到地方的立法过程中。为此，地方立法机关应主动加以引导、保障弱势群体的话语权，对涉及弱势群体利益的地方立法，都应该主动去了解他们的意见，从而能较好地反映他们的诉求和意志，维护其应有权益，而这也是近来社会各界大力提倡“以人为本”的具体展现。

(四)应大力推进公众参与文化与深化公众参与意识

立法乃社会公正之源头，分配正义之艺术。公众参与到立法活动过程中来，不仅拓展了民主的广度，并把民主的进程推向更为良善的方向。当各种行政手段在利益调配上心有余而力不足之时，代表公平正义的法律就成为利益公平分配的最后手段。而这种社会利益分配的功能，在决定了立法本身应当保持民主性、公正性和中立性，这样才能最终实现社会利益分配的公平与正义。在阳光立法、开门立法的基础上，合法有序地引入公众参与立法，将受到立法影响的广大不同社会利益吸纳到立法活动过程中来，实现各自的利益表达，最终增强和实现立法的公平、公正。因此，应大力推进公众参与的文化与深化公众参与意识。以强化参与的意识与参与的能力，并培养民主参与的政治文化。

毋庸置疑，构建公众参与立法文化将深刻影响到我国公众参与地方立法工作的进展，并对当下我国法制建设进程，具有极为深远的影响。因此，也迫切需要通过唤醒公众的主体意识，使公众认识到自己是国家的主人，是民主政治化的主体，是参与立法活动的主体。提高社会教育加强公众对政治参与的认识，使公众树立牢固的民主法制观念，使公众感觉到政治参与的意义。也就是要让公众明确自己的权利和义务，明确如何参与到立法活动之中。有了这些清晰的认识，公众就会产生强烈的责任感和自豪感，有积极主动的参与到政治活动中的强烈的意愿，最终促进民主政治化的发展，促进公众参与立法活动的发展［12］。

［1］王兆国．发挥地方立法在中国特色社会主义法律体系中的重要作用［EB/OL］．http://news．ifeng．com/mainland/detail_2010_11/15/3108151_0．shtml，2011 －06．

［2］崔卓兰．地方立法实证研究［M］．北京:知识产权出版社，2007:329．

［3］吴兢．吉林省人大常委会聘立法咨询员［N］．人民日报，2003－07－31．

［4］马利民．四川20件地方立法件件听取民意［N］．法制日报，2010－08－14．

［5］王锡锌．公众参与:参与式民主的理论想象及制度实践［J］．政治与法律，2008，(6)．

［6］黎晓武，杨海坤．论地方立法中公众参与制度的完善［J］．江西社会科学，2004，(7)．

［7］崔伟．地方立法20年回顾与思考［C］//蔡定剑，王晨光．人民代表大会二十年发展与改革．北京:中国检察出版社，2001:128．

［8］赵常勇．地方立法听证制度研究［J］．湖北经济学院学报，2007，(3)．

［9］毕可志．论地方立法的听证制度［J］．烟台大学学报，2004，(2)．

［10］阚珂．地方人大现行立法听证制度比较研究［J］．人大研究，2003，(4)．

［11］宋和生．公众参与地方立法的几个问题［J］．法制与社会，2007，(9)．

［12］唐孝英，欧阳振，黄湘平．地方立法比较研究［M］．北京:中国法制出版社，1992:113．

Research on Public Participation in Local Legislation

HUANG Xin-yu，ZHANG Xun-hang

As the accumulation and derivation of constant practices in the process of democratization of legislation，public participation in local legislation embodies in the socialist society the concept of“rule of law”，which means that Chinese people are in power．Therefore，public participation in local legislation，if carried out in a substantial way，will not only increase the public’s sense of identity with regard to politics，law and society and enhance their self-awareness，but also make up the demerits of the representative systems in China’s democratic system．

public participation;local legislation;rule of law

DF01

A

1008－7966(2011)06－0001－04

2011－10－12

本文系教育部人文社会科学2009年度研究项目(09YJC820001);司法部国家法治与法学理论专项任务课题(07SFB5001);陕西省社会科学基金项目的阶段性成果

黄信瑜(1971－)，男，台湾台北人，副教授，法学博士，从事法理学、立法学研究;张迅晗(1986－)，男，河南驻马店人，安徽财经大学法律硕士。

［责任编辑:杜 娟］