金 中

（湖北广播电视大学，湖北 武汉 430073）

现代远程教育大发展背景下省级电大系统的困境

金 中

（湖北广播电视大学，湖北 武汉 430073）

现代远程教育大发展的背景之下，电大系统的发展应该获得更大的发展，但是现实的情况是系统面临更多的问题和被动。究其原因，有系统内部或自身 “先天不足”、“营养不良”、“自闭”倾向等，解决之道是系统优化。但更多的原因在于系统外部，社会对电大“系统”办学理念质疑大于认同，地方行政对电大“系统”办学体系漠视大于重视，普通高校网络教育对电大“系统”办学平台竞争大于合作。政府和教育行政部门对电大系统这一资源应有的重视，以及实质性的项目支持、必要的经费投入，才是解决电大系统发展困境的真正道路。

电大；系统；困境；内部；外部

一、基本观点

1．电大系统是政府决策的产物，在当时的教育背景下发挥了应有的作用，电大教育不仅仅是满足了当时社会条件下大批量补偿教育的需求，而且其中已经蕴涵着一种教育创新，蕴涵着从封闭式校园到开放式系统的演变，蕴涵着远程继续教育新模式，蕴涵着适用于终身学习的新理念。

2．教学支持服务系统是开展现代远程教育的必要条件，电大的开放教育试点以及普通高校网络教育的试点实践都证明了这一点。电大系统作为一个在实践中不断完善的教学支持服务平台，应该在新的时代背景之下获得更好的发展，同时也可以在现代远程教育工程中发挥更多更好的作用。

3．电大系统之所以陷入困境，与现代远程教育工程实施过程中政府或教育行政部门的态度不无关系。电大系统资源的闲置，以及与之相对应的其他资源的重置，与规划不及时有关，而且还将对现代远程教育的发展产生更深远的负面影响。

4．电大系统的健康发展和功能发挥，迫切地需要引起政府或教育行政部门的高度重视。可以预见的是，得不到应有的重视和支持，电大系统将面临为生存而变质的危机，而变质也就意味着系统功能的逐步弱化直至消失，并将不可再生。

基于以上的观点，笔者试图对电大系统所面临的困境，以及何以会出现困境的原因作一简要的分析。分析的角度有二，系统内部和系统外部。但笔者更倾向于认为，在发展的现阶段，电大系统发展困境主要在于系统外部。可以作一个通俗地假定：电大系统内部加强了教师队伍建设，加强了教学改革，提高了办学质量，电大系统就会走上持续发展的轨道吗？实践中客观存在的诸多矛盾和问题已经提供了反证。这也正是笔者求解之惑。

二、系统危机

1．省级电大：谋求进入高等教育的主流体制

目前，远程教育乃至整个成人教育在高等教育中的“边缘化”的处境，使得省级电大作为一个省市电大教育的“龙头”，面临两难的选择：一方面，省级电大的发展必须依托其所代表的全省电大系统的发展，而各级电大在当地的发挥作用的可能和必要，在很大程度上取决于省级电大的“龙头”带动和示范，省级电大必须承担其重任，从省级政府和教育行政部门那里，积极争取摆脱边缘化的困境，谋求进入高等教育的主流体制，以便能够在办学层次、办学项目、办学政策等方面得到更多的重视和支持。另一方面，省级电大要得到高等教育主流体制的认同与接纳，摆脱在高等教育资源重组过程中被继续“边缘化”的处境，就必须向普通高等学校看齐，办成办学实体。比较现实的选择，一般就是寻求与另一个办学实体合作，或是办高职。

而这一发展取向，对省级电大系统来说存在两种明显的错位：一是省级电大与其下属电大的必然脱节，因为只有省级电大才勉强具有这样的“资格”和条件，省级电大所代表的系统则不能共享；二是电大教育“扬短避长”，因为电大教育先天不足的就是办学场地的狭小、自有师资的匮乏等，而这些都是高职教育等必须具备的条件。

2．县级电大：远程教育功能被强行“弱化”、“异化”

县级电大在电大系统中处于最基础的层级，也是电大教育坚持“四个面向”（面向地方、面向基层、面向农村、面向边远和少数民族地区）办学的直接体现与执行层。近年来，高等教育体制改革实施了“共建、调整、合作、合并”，在教育资源整合浪潮中，不少县级电大已被其他教育形式合并。合并的情况（模式）大体有三种，一是合并后电大的牌子不摘，保留建制，保持原来的办学管理体系，经费相对独立。二是合并后电大的牌子不摘，保留建制，保持原来的办学管理体系，经费不独立。三是合并后摘了电大的牌子，撤销建制，成为学校的一个部门（处），个别的成为一个科（室）。

检验电大合校后的机制好与坏的三条标准：一是看是否真正有利于教学资源的整合和利用，应是有利于电大的教学资源更加充分发挥它的效益，而不是事实上造成教学资源的浪费和流失；二是看是强化还是弱化了电大面对成人学习者开展现代远程继续教育办学特色；三是看是强化还是弱化了电大教育系统功能，是提升还是削弱了电大系统办学的综合实力，是促进还是制约了电大教育的发展。

参照上述标准，再来考察现实的情况，就可以更清晰地发现县级电大功能弱化、异化的问题。管理体系层级的增加，导致教学和教学管理信息不够通畅；教学、管理、技术、研究人员队伍不够稳定；出于对经济效益的追求、短期成本的控制，电大开展现代远程教育必要的教学设施的投入（相对于县级电大来说，一般还是一笔不小的投入），也就很难得到保障。如果说功能的“弱化”还不足以动摇电大系统的根基，那么，功能的“异化”则足以改变其性质。县级电大本来就不太坚定的远程教育理念，在新的共同体领导班子中并没有得到强化；办学纳入普通高校模式，教学进一步向传统回归。当县级电大失去了远程教育的办学特色，也就意味着其作为电大存在已经不具备必要性，甚至还有损于现代远程教育的健康发展。

3．地市级电大：小系统内耗严重

在历史所形成的电大系统四级办学的构架中，地市级电大处于省级电大与县级电大之间。一般情况下，地市级电大兼具双重功能：自身招生办学、对县级电大实施管理。从某种角度来看，地市级电大也是一个小系统，地市级电大与县级电大之间的关系，表现为竞争大于协作。

从办学的专业设置、教学计划、招生，直到毕业发证，地市级电大的自主权很小。对县级电大实施管理，地市级电大的角色更多地体现为一种信息的中转、传递。层级和环节的增加，必然带来信息传递过程中的效果衰减，甚至出现信息失真。如果说地市级电大在落实教学管理上为省级电大分担了部分任务，尚具有积极的意义，那么，现实暴露出来的问题则直指地市级电大存在的必要性：一方面，地市级电大与省级电大争权，希望能在办学、教学的有关方面有更大的自主权，诸如考试、毕业论文终审等；另一方面，地市级电大与县级电大争利，县级电大必须上缴更大比例的管理费用。同时，地市级电大因为自身办学或其他方面的原因，疏于管理，结果县级电大出现了问题，往往上级电大没有能够及时察觉并采取措施，从而酿成大错，诸如云南永德。

从地市级电大的办学功能来看，与县级电大完全一样。对于一所地市级电大来说，从成本—收益角度考虑，很明白的一本帐就是，自己招生绝对比县级电大招生上缴管理费更划算。同时，地市级电大也具有一定程度的调控招生计划的权力，如果不是省级电大的监控，这种本位的冲动还会不断膨胀。加上地市级电大在当地行政区位上的优势，地市电大“直属”管理上的便利，地市级电大可以在与县级电大争夺生源的竞争中处于绝对优势。

因此，在地市级电大这样一个小系统内，无论是从其办学功能，还是从其管理功能来看，地市级电大对县级电大既无维系系统的主观意愿，也无支持的能力和空间，那么，在某些省份已经开始了省直接管理县的尝试，是不是代表电大系统改良或改革的方向？这个问题确实值得我们认真研究。

三、困境外因分析

1．社会对电大“系统”办学形式，质疑大于认同

电大系统特殊的办学形式以及特殊的发展历程，形成了自有教师队伍严重不足、办学场地狭小等一系列“先天不足”。特别是作为一个“系统”而不是“学府”办学，并没有得到社会的完全认同。电大发展经过了三十多年，电大系统本身就宣传不够，直到现在，仍然有相当多的人甚至不知道电大是一所什么学校，提出一些令人啼笑皆非的问题，诸如：电大是不是培养广播电视播音主持专业人才的？电大有没有制造或修理电视机的专业？还有的家长或学生表示愿意读“广播电视大学”而不愿意报考“电大”等等。可以说，电大的宣传并不是作为一个整体，电大系统的各个层级各自为战，加上社会对于高等学校根深蒂固的传统印象，电大作为一所“大学”的资格都面临社会的质疑，“系统”并没有被接纳为一种新的大学办学理念，相反，更可能被作为一种层次低、质量差、不正规的概念。

2．地方行政对电大“系统”办学体系，忽视大于重视

电大系统管理模式呈现出一种二元交叉的结构特征，一方面，电大在教学业务上归上一层级的电大指导；另一方面，每一层级电大的人财物则归地方行政管理。问题还在于，本级政府和教育行政部门与上一层级电大之间，并没有直接的关系，从而形成两条线之间的不协调，或相互避让，形成“盲区”；或政府单边行为，造成系统的损伤。

比如，地方政府往往不把电大看作是当地的一所高等院校，而把它看作是上级电大的一个分校。在整体规划当地教育发展时，并不把电大纳入其中，在政策上、经费拨款上往往就得不到应有的重视与支持。而一些市县政府在调整优化当地教育资源时，又时常“忽视”了电大作为一个系统有其系统性和特殊性，往往在撤销、合并电大时不征求上级电大的意见，而上级电大也因只管教学业务不管人财物而对地方政府的决定无可奈何，眼看地方政府对电大进行撤销、合并，地方电大的实力逐渐被削弱而无计可施。

3．普通高校网络教育对电大“系统”办学平台，竞争大于合作

自1998年教育部批准电大开展“人才培养模式改革和开放教育试点”项目，又陆续批准了67所普通高校开展远程教育试点。试点高校网院的出现打破了电大在我国现代远程教育领域中一家独揽天下的局面，发展至今，试点高校网院和电大成为构建中国现代远程教育体系中的两支重要力量。随着教育市场由卖方市场向买方市场的转变，两者在其发展过程中竞争是必然的，关键看是良性竞争还是恶性竞争。

相较于试点高校网院，电大拥有的优势就是覆盖全省、辐射城乡的系统平台，也就是“人网”。要开展远程教育，就必须具备相应的组织机构和网点，才能实现相应的教学支持服务，并控制教学过程，保障教学质量。

对电大系统的态度，试点高校网院采取的态度显然并非共建共享的合作。一是排斥，强调自建系统。或是重新设立专门的网点，或是依托当地的职业技术学院等教育机构，即使重复、浪费，即使没有经验、不规范，但也能自成体系。二是恶意利用，变相冲击电大系统。试点高校网院看中的是电大这个严密的组织系统，把触角伸到各市县电大。其实，第二种形式对于电大系统更具伤害性，表面上看是电大系统为普通高校提供了教学支持服务，是一种合作，但电大系统功能并没有得到强化，相反，使电大系统变得更加复杂、脆弱。因为试点高校网院追逐功利的指导思想，对于市县电大只是“用”而非“建”；试点高校网院与电大系统自身的试点，更多的是同一层次（本科甚至专科）的竞争，试点高校网院利用其拥有的办学自主权，招生基本不受限制，办学层次较高，以及普通高校的品牌等优势，与电大系统竞争生源。

四、困境内因分析

1．先天不足：庞大的系统资源与庞大的内耗

沿袭传统远程教育历史的管理模式，省级电大系统（省级电大、地市级电大、县级电大）三级办学的架构，已经形成为一个庞大的系统。这一系统，作为电大教育先天性特征，既是巨大的资源优势，也容易形成劣势。从发展的现阶段来看，电大系统庞大的内耗，已经成为影响电大开展现代远程教育的重要因素。

庞大的电大体系，携带着庞大的人员数量。人多与机构庞大一体，既是优势，也是包袱，只有协调管理与合理利用才可形成优势。电大机构臃肿是事实，与庞大人口和官僚机构给我国带来的诸多麻烦一样，尾大不掉、步履沉重是所有此类肥胖机构共同的弊端。不少基层电大几乎变成了人情关系下的福利机构，即使在情况不如此严重的地方电大，人员冗杂之弊也显而易见，不仅消耗大量国家投资，也给电大的灵活性造成巨大损害，使电大整体效率低下。

2．“营养不良”：投入需求不断增长与财力积累不足

电大开展远程教育，从上个世纪70年代末以远程教育“第二代”的形式诞生，就蕴含着对现代化设施设备的巨大投入，电大系统享受到了世界银行贷款设备，但只是政府一次性投入的启动资产。随着教育技术的日新月异，教育信息化产品的升级换代，原有现代化设施很快就成为仓库中废旧资产，电大教育面对的是“持续性”的投入需求。特别是进入计算机及网络时代，电大教育跃迁到“第三代”，更意味者越来越大的成本投入。显然，曾经“多快好省”的特色和优势，在规模不经济的情况下，更多的体现为一种巨大的“隐形代价”。

在现代远程教育工程的实施中，省级电大系统参与并实施“中央广播电视大学人才培养模式改革和开放教育试点”项目。从总体上看，规模大了，实力强了。但是，这一社会和经济的“效益”，是没有完全计量投入成本的。为了满足试点的需要，各级电大通过各种渠道，投入了巨大的财力，进行了教学基础设施建设，包括新建、一次次升级改造校园网，配备建设成批量的网络教室、计算机室、多媒体教室、语音实验室等，购置卫星地面接收系统、双向视频会议系统等。这些投入，有这样几个特点：一是这些投入作为开展试点的必要条件，一种必须支出的“入门费”。也就是说，不投入，没有满足基本条件，就不能参加试点。二是这些投入是在电大发展没有多少积累的情况下，在新的经济条件下，用低物价水平的积累，支付高物价水平的建设。特别是高科技产品，一次性投入巨大，在学校经费中所占比重大，学校压力大，同时也挤占了正常的教学和教学管理开支，给教学质量带来隐患。三是这些投入是基于事业长期发展的期望值，即规模效益较高，边际成本较低。而现实的发展却是，实际使用率并不高（甚至被传统手段所替代），规模效益也没有显现，规模扩张步履维艰。四是这些投入还只是暂时的。随着技术的进步、设备的更新换代、教育教学更高的要求，原有投入也要进一步“发展”，而且是必须不断加大投入。不投入意味着落后；投入少了、慢了，也意味着落后。

在电大的发展过程中，系统各个层级所得到的政府投入不能说完全没有，但相当有限，更不可能像普通高校享有有关政策（比如普通生的人头经费拨款、科研经费）。同时，电大的办学方针（四个面向）决定了教育对象的特殊性，教育目标是培养“应用型专门人才”，教育层次主要是专科，电大主要的经济来源——学费收入也相应地定位于 “较低的费用”。电大系统在目前普遍面临的发展资金不足，财力积累非常薄弱，已经成为一个涉及电大系统生存和发展的现实问题。在抢占现代远程教育阵地与试点项目健康持续发展的发展战略上，在试点规模扩张与质量保证的取舍问题上，在加大投入强化优势还是回归传统降低成本的学校经营管理上，钱，对电大系统确实是一个考验。

3．“自闭”倾向：主观惰性与客观强化

在当地高等教育格局中，省级电大应该而且可以发挥更大的作用，但事实刚好相反，主观和客观上，电大都表现出自闭的倾向，这与其开放性本性相悖。

主观上，电大一开始就保持着“唯我独尊”的自我期待，认为电大具有普通高校网络学院所没有的系统资源优势，希望现代远程教育工程能够更多地从政策上偏向自己，因而没有能从共建、共享、共同发展的角度，来规划实施现代远程教育这一朝阳性的、可持续发展的工程。从中央电大开展的“人才培养模式改革和开放教育试点”项目来看，至少在省级电大以下的层面，更多的是一种系统内部的自我运作，包括资源的建设、队伍的建设等自身的“劣势”，也是顽强地坚持着自力更生，没有能够体现出开放的姿态，更没有研究、没有规划、没有长期发展的分析与预测。倒是更多地体现着一种片面的竞争。

客观上，省级教育行政部门在规划本省现代远程教育时，本着对普通高等教育的一如既往的熟悉、了解和重视，在国务院印发教育部《面向21世纪教育振兴行动计划》，以及教育部关于实施现代远程教育工程的精神指引下，摸着石头过河，自然就摸到了普通高校的头上。还有一个至关重要的因素，就是远程教育网络平台（也就是“地网”）的建设，有的是依托普通高校，有的则是另起炉灶，很少说是依托电大系统的，从而形成一种看似合理的竞争格局，其实隐含着的是资源的重置和浪费。电大系统已经有的系统平台也因为得不到政策和资金的支持，而得不到完善，即使电大曾一度拥有远程教育方面的技术优势，在这种游戏规则中，也就注定了技术优势从此不再的命运（电大的技术优势从源头来讲，也是当初政府支持的结果）。电大系统也就只有自我建设、自我发展，自闭倾向得到进一步的强化。

其实，电大系统在发展的过程中，自闭的症结已经相当明显。相当多的省级电大，在当地教育行政部门的印象中，只是一种成人教育的模糊印象，有的甚至对电大已经开展多年的人才培养模式改革和开放教育试点项目根本不熟悉，不了解，又怎么能希望当地教育行政部门、当地政府在规划实施现代远程教育工程的时候，做到全面、客观呢？

五、对策研究

1．一个基本问题：电大系统究竟靠什么来维系

电大教育二十多年的发展，走过了坎坷的道路。从其以行政区划为单位的建制体系，就可以看出，电大系统一开始就是典型的计划经济的产物。如果说在计划经济体制下，电大系统还比较紧密的话，在市场经济体制下，电大系统就逐渐趋于松散，省级电大自身也提出了由管理向服务的转变，整个省级电大系统越来越表现为合作的关系，在合作中继承并发展了传统体系下的分工。这种松散的趋势以及分工合作关系，实质上也正是市场经济规律在电大系统各个层级办学主体间发挥作用的体现。但因为事物发展的惯性，体现并不充分。电大系统在困境中的思考和探索，最终将厘清主体间的责、权、利，并在实践中验证电大系统现有格局的合理性。

育人是教育最基本社会职能，电大教育也不例外。市场经济规律并不与之必然矛盾，但其作用的机理显然不同于计划经济。无论是从省级电大的角度，还是从地市级电大、县级电大的角度，都必然会提出这样几个问题：

——归属于系统，还有多大的办学发展的空间？在扣除办学成本之外，有没有现实的经济利益？系统能够给予什么直接或间接的利益？

——是否必须归属于系统？如果有系统之外的其他办学项目，是否与电大系统发生冲突？如果冲突，谁的现实利益、发展前景更优？

也就是说，市场经济中办学主体“逐利”的本能，将会是权衡是否归属系统、是否强化系统的基本出发点。利，不管是现实的经济效益，还是事业发展的长远利益，才是维系系统的根本。

利从何来？从办学的项目来。对于现在的电大系统来说，上级电大直接给予物质、资源、经费上的扶持，能力有限，效果也很有限。当然，从事业长远发展的角度，为了帮助地市级电大、县级电大走出暂时的困境，维系系统，或启动某一项目，上级电大也会采取这种措施，比如中央电大“西部100所县级电大援助计划”、有些省级电大开展的“示范性县级电大建设工程”等。但是，从电大系统的发展历程来看，什么时候有项目，有好的项目，什么时候电大系统就有经济效益，就有凝聚力。无论是最初的“补偿”教育，之中的普通学历教育，以及现在正在开展的现代远程教育试点，都是维系系统的项目，也都是政府“给予”的项目。那么，电大系统要在现实的现代远程教育背景下，走出困境，需要的也正是能够用现有资源发挥作用、产生效益的项目。

2．两个方面的思路：政策扶持与系统优化

政策扶持主要是从政府和教育行政部门的角度，包括：

——统筹规划现代远程教育的发展。特别是对电大系统和试点高校网院这两大主体，有必要区分层次，明确定位，发挥各自优势，避免资源浪费。同时，政策引导，促进合作。特别是从现代远程教育健康发展计，坚决控制恶性竞争，保证质量。

——加大现代远程教育的政府投入。电大系统开展现代远程教育，是构建终身学习体系的重要组成部分。在电大系统完善功能、加强建设的同时，要切实体现国家的政策导向，考虑对教育的直接补偿，让电大系统摆脱为了建设影响教学、为了效益牺牲质量的无奈，促进电大系统的健康持续发展。

——充分发挥电大系统“四个面向”的办学功能，发挥这一“重要教育资源”的作用。以项目为依托，注重发挥电大系统在地方、基层、农村、边远和民族地区教育中的作用。通过项目带动系统的发展。

系统优化主要是从电大系统自身的角度。包括：

——优化现有的系统结构。要重新研究电大系统三级构架的合理性，明确各个层级电大功能的定位。比如，可以考虑省级电大直管县级电大，提高系统运作的效率。

——建立动态的系统完善机制。关停已经“异化”的县级电大，重新充实新的基层教学点，并合理布局，从而形成有进有出、常年考评、汰旧立新的机制，以增强系统活力。

——增强系统的协作共建。电大系统办学，实际上也就是系统内的合作办学。要强化省级电大在系统管理中的枢纽地位和作用，把省级电大作为系统建设的重点。同时，在资源建设、支持服务等方面，注重发挥系统集团作战的优势，形成合力，并带动地市级电大和县级电大整体办学水平的提高。

——改革原来的办学体制和办学模式。对普通专科教育，可以打破生源的地域界限，可以省级电大名义在全省统一招生，在市电大设教学班，放在各市电大教学和管理，各市电大也不一定“大而全”，主要是突出自身的优势和特点，重点办好自己的特色专业。相邻县级电大之间可以加大合作力度，优势互补，资源共享。

[1] 孙绿怡. 面向未来的探索：中国远程教育科学研讨会论文集[C].中央广播电视大学出版社，2002.

[2] 单从凯. 21世纪：文明的变迁与远程教育的选择[A].“网络时代的远程开放教育”研讨会论文集[C].2004.

[3] 秦磊. 我国高校网络教育的现状与对策研究[D]. 陕西师范大学，2004.

[4] 张明亮. 地市级电大在现代远程开放教育中遇到的问题及对策[A]. “网络时代的远程开放教育”研讨会论文集[C]，2004.

Provincial Radio and TV Universities’ Plight in the Setting of Modern Distance Education Development

JIN Zhong

The great development of modern distance education context，the development of TV systems should be given greater development，but the reality is that more problems and passive. Within the system or their own have “deficiencies”, “malnutrition”, “autistic” tendencies and other reasons, the solution is system optimization. But more due to outside the system, community TV “system” educational philosophy question than identity, on the TV “system”, the local administration’s attitude is indifference, online education colleges and universities’s attitude is competition than cooperation. Government and the educational administrative departments should attach importance to the modern TV system resources in the role of distance education, and give substantial project support, the necessary input of funds, this is true path. to solve the plight of TV.

Radio and TV university；System；Plight；Internal；Outside

G72

A

1008-7427（2011）06-0005-04

2011-04-28

作者系湖北广播电视大学终身教育中心、远程教育中心常务副主任。