高静伟

宁夏回族自治区吴忠市国土资源局 751100

关于农村集体建设用地管理的思考

高静伟

宁夏回族自治区吴忠市国土资源局 751100

本文从现实工作中，农村建设用地管理中遇到的一些问题入手，就当前严格农村集体建设用地管理，推进农村产业发展，增加农民收入以及保护耕地、保障农民合法权益，探索现实条件下农村集体建设用地管理的总体思路。

农村；集体建设用地；思考

农村的集体建设用地管理不仅关系到农村的改革发展稳定，也关系到统筹城乡土地资源的合理利用。这些年国家对农村集体建设用地管理越来越重视，先后出台了一系列政策文件。如《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》，以及近日国土资源部下发的《关于严格建设用地管理促进批而未用土地利用的通知》，目的就是要依法纠正和遏制违法违规使用农村集体土地行为。温家宝总理在十一届全国人大一次会议上作政府工作报告时也曾强调要依法严格管理农村集体和个人建设用地，坚决制止违法违规占用耕地和林地行为。

严格的农村集体建设用地管理，对推进农村产业发展，增加农民收入以及保护耕地红线、保障农民合法权益方面，起着至关重要的作用。但是，近些年因经济利益的巨大诱惑，非法圈占农村土地问题日益严重，“以租代征”、和“小产权房”现象屡禁不止，如何规范农村土地管理，使其健康持续的发展，是我们现在急需探讨的问题。

1 在现实工作中，农村建设用地管理遇到的一些问题

1.1 集体建设用地流转存在诸多困难

“集体建设用地流转”已经是一个“老生常谈”的话题。农村建设用地作为农村生产要素的重要组成部分，越来越受人们的关注。当前农村集体建设用地有相当一部分长期处于闲置状态。这些用地多数为一些已废弃不用的村办学校、厂房以及养殖小区。而且这些用地大多数特点都为没有合法的建设用地手续、用地分布比较分散、基础配套设施比较落后等。这就造成了集体建设用地流转在法律政策、选址规模以及交通环境等诸多因素中都存在流转障碍。

1.2 农村集体土地已成为个别人“发家致富”的资本

这些年各地兴起了“小产权房”热，所谓“小产权房”就是不经过土地征收而在农村集体土地上盖的商品楼，这些商品楼使用的土地没有合法的审批手续，但因为价格便宜，而受到“望楼兴叹”的一些低收入人的追捧。还有一些房地产项目“以租代征”打着设施农业旗号包装成农业大棚却“挂着羊头卖狗肉”。这些项目大多规避土地征收、农用地转用审批程序，致使大量耕地被占用，引起村民上访，也为耕地保护工作带来了困难。

1.3 农村宅基地的困惑

农村宅基地是农村集体经济组织成员依法享有的在农民集体所有土地上建设住宅的权利。它是一种带有社会福利性质的权利，是农民基于集体成员身份而享有的福利保障。《土地管理法》第62条规定“农村村民一户只能有一处宅基地，其宅基地面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准”。但是现在农村宅基地面临很多问题：（1）空心村情况。近年来，随着农村经济的发展，腰包鼓起来的村民们都把新房建到公路附近等交通便利处，致使不少院落、老的住宅都是“人去房空”，新房子又把正在耕种的良田侵占。从村外看，新房一排一排、红墙绿瓦；到村里看，旧屋一座一座、残垣断壁、污水肆流！“说村不是村，有院没有人。说地不是地，草有半人深”，就是“空心村”的真实写照。这种外实内空的“空心村”，在全国大部分地区都不同程度地存在着，而且不少地区的农村正在加速走向“空心化”。（2）一户多宅。这种状况的产生是因为过去农村家庭子女多，现在随着生活的改善，家庭住房观念的改变等因素，进城安居已成为很多农村子女的选择。（3）农村宅基地流转。农村宅基地流转现在已经是一种很普遍的现象。但是，我国法律对宅基地流转有明确的规定，因受条件限制，致使居民户口、非本村人员户口等人购买宅基地都得不到法律的认可和保护。如何规范这种行为，是需要探讨的问题。

2 关于对农村建设用地管理的几点思考

2.1 加紧制定集体建设用地流转政策

在《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》（国办发[2007]71号），提出了要根据农村经济社会发展变化的新情况，深入研究在依照土地利用总体规划、加强用途管制的前提下，完善对乡镇企业、农民住宅等农村集体建设用地管理和流转的政策措施。

笔者认为应该从几个方面着手为集体建设用地流转创造条件：（1）办理合法手续。对于一些因历史遗留原因，现状已经是建设用地但未办理合法手续的集体用地，在符合规划、权属无争议并在争取村民意见的基础上，应给予该用地颁发建设用地批准书。（2）对可以流转的集体建设用地做细致的调查。对农村闲置的建设用地应针对性的一次摸底调查，统计好“家底”。（3）对于合法的集体建设用地加大多基础设施建设的投资力度，使其也能达到“五通一平”，增加市场竞争力。（4）根据市场以及区位等综合因素，制定集体建设用地流转权益价格。

盘活农村集体建设用地要本着“对农村长远发展有利、对增加农民收入有利，对改善农村居住环境有利”等原则。政府应鼓励有能力的企业及个人，依据乡镇规划、产业政策，投资开发农村集体建设用地。对于农村集体建设用地使用权使用年限，应参照国有土地管理，在土地市场公开出让，制定出相应的程序与步骤。但就集体建设用地取得的收益，政府应制定监督措施，对于这项收益的使用应限制在改善农村基础设施、兴办乡镇企业以及公益事业上。

2.2 加大土地管理法律法规宣传力度

对于农村土地管理的薄弱环节，应加强土地管理法律法规的宣传力度。不能每年只在“6.25”土地日进行宣传，发传单、搞培训。要把政策宣传日常化，并以老百姓喜闻乐见的形式让他们都明白不仅不能违法占用耕地搞建设，对占用集体建设用地也必须办理审批手续。农村的土地管理，要依靠群众、相信群众，打一场真正的“人民战争”。

2.3 空闲宅基地实行有偿流转

就如何解决“空心村”问题，笔者有几点建议：（1）空闲宅基地实行有偿流转。农村闲置的宅基地政府也应考虑，按照国有土地模式有偿转让给买不起楼房、或者有需求的人。转让收益由村集体用于农村环境改善或者提高农民福利。（2）对于农民要求改善住房条件，在合法的建设用地上盖楼，政府应予以保护并颁发特殊的产权证明。使农民的财产得到保护。腾退出的原宅地统一规划，用作可曾加农民收入的产业。（3）增加农村就业机会，加大乡镇企业的扶持力度。

2.4 严格实施土地用途管制制度、落实保障性住房

“安得广厦千万间，大庇天下寒士俱欢颜”这是古人就有的住房梦想。而现在城市的高房价，已经是很多人不能承受的痛。这才让一些人有机会，在农村搞“小产权房”开发，并很快找到市场。“小产权房”不仅大量占用农用地，而且购房人的财产也得不到保护。这样的局面给政府解决问题造成了困难。只有坚持最严格的土地用途管制制度、保障性住房政策的尽快落实，才能在源头上制止“小产权房”的产生。

“沉舟侧畔千帆过，病树前头万木春”，任何不合时代的旧体制终究会被淘汰。政策的更改需要做大量的调查研究工作，不是一朝一夕可以完成的。土地是宝贵的资源，在严格的土地用途管制下，建设用地就显得更加珍贵。尤其在农村，在大力提倡新农村建设的今天，完善和具有规模的建设用地对农村产业升级、投资开发有着非同寻常的重要性。

这就需要我们国土部门引导农村合理利用土地资源，强化保护耕地、保护基本农田的认识。完善农村建设用地管理的政策和措施，为地区经济发展、新农村建设发挥自己的应有的作用。

[1]海军、纪成旺，《新农村建设土地开发利用案例的启示—规范农村土地规划和权属管理制度》.中国科协年会论文集，2007年7月。

[2]农村集体建设用地使用权流转现状及对策[A]；加入WTO和中国科技与可持续发展—挑战与机遇、责任和对策（下册）[C]；2002年

[3]国土资源部土地利用司资产处岳晓武;集体建设用地使用制度亟待改革[N];中国房地产报；2003年

[4]吴伟坤，构建规范有序的土地市场[A];2004年中国科协年会3分会场论文摘要集[C]；2004年