崔长勇

(郑州轻工业学院政法学院,河南郑州450005)

城市公用事业民营化中强化政府责任的路径选择

崔长勇

(郑州轻工业学院政法学院,河南郑州450005)

为保障公用事业民营化健康运行,政府必须承担相应的责任。政府在民营化中的责任主要体现在维护公共利益、建立监督机制、创造发展环境等方面。为促使政府更好地发挥作用,必须强化和完善政府责任。强化政府责任的路径主要有树立民本位理念,倡导公共利益导向,健全民营化的法律法规体系,完善公众参与机制。

公用事业;民营化;政府责任

20世纪70年代以来,世界各国掀起了声势浩大的行政改革浪潮,公共服务市场化改革成为一种趋势,公用事业的民营化被政府部门提上了议事日程。公用事业民营化改革,实质上是政府行政改革的一部分,是政府不断放松规制和重建规制的过程。它体现了政府治理理念的演进、政府职能的转变和政府治理方式的发展。民营资本的大量注入,增加了投资规模,使市政公用事业建设获得迅猛发展。政府作为公共利益的代表,在公用事业民营化进程中应该明确职能,合理定位。

一、城市公用事业民营化

城市公用事业在城市发展中具有非常重要的作用,城市公用事业民营化问题也是学术界关注的热点问题。城市公用事业是城市经济、社会发展的重要条件,也是城市文明进步的重要体现。城市公用事业为城市生产和生活提供水、电、气等公共产品或公共服务,包括供水、供电、供气、城市道路、污水处理、园林绿化、公共交通等等,大多数是与城市居民息息相关的城市基础设施和市政工程,具有明显的基础性、先导性、外部性和自然垄断性。

民营化大师萨瓦斯给出了广义的“民营化”定义:“更多依靠民间机构,更少依赖政府来满足公众的需求。”[1](P203)公用事业民营化实质上是打破了传统的公用事业的供给模式,在公用事业供给模式中引入市场机制,将国有公营的公用事业的所有权或经营权转移到民间。也就是将原来由政府包办的城市公用事业交由社会自己来供给,充分利用市场和社会的力量来解决单独由政府无法做好的事情。

二、公用事业民营化的背景

(一)提高公用事业的生产效率和服务质量

我国城市公用事业一直是采用国有垄断经营体制,这种体制带来了很多弊端。由于缺乏竞争机制,市政公用事业生产和运行效率低下、亏损严重、成本过高、服务质量差,不能满足广大居民的需求,制约了城市经济、社会发展的步伐。公用事业引入民营化改革,实质是引入市场机制和竞争机制。民营资本、社会力量通过市场化的合法形式,平等竞争介入公用事业供给主体中,各方责、权、利分明,促使公用事业生产效率、服务质量大幅提高,更好地满足居民多元化、多样化、个性化的需求。

(二)有效缓解政府财政压力

公用事业民营化改革利用市场力量提高生产效率,民营化减少了政府的职能范围,减少了政府的财政补贴。相反,有利于政府精简机构,增加税收和出售权益。公用事业民营化改革在很多国家效果明显。例如,20世纪70年代,英国开始推行私有化政策,80年代扩大到能源、电力、供水等垄断行业。私有化缓解了英国政府的财政压力,增加了政府的收入。

(三)民营企业发展使得公用事业民营化成为可能

改革开放以来,我国民营经济不断发展壮大,己经成为社会主义市场经济的重要组成部分和促进社会生产力发展的重要力量。随着民营经济的不断发展壮大,民营企业有能力成为公共服务多元提供主体的一员,从而改善公共服务质量,提高公共服务效率,缓解财政压力。事实上,我国的民资近年来也加大了进入城市公用事业的力度,比如在供水领域、垃圾清理领域、公共交通领域等。

三、公用事业民营化中政府的责任

公用事业民营化进程会面临很多问题,如公共利益的损失、腐败问题以及民营化发展中的外部环境问题等。为了保证公用事业民营化健康顺利地进行,政府需要担负起相应的责任。

(一)维护公共利益

城市公用事业的本质在于其公共性,即为大多数人提供服务,满足公共利益的需求。城市公用事业民营化的实质是利用市场机制有效地实现公共利益。城市公用事业民营化进程中对公共利益的保护和发展,是现代国家的本质要求,是国家目标的具体体现。

政府是维护公共利益的公共组织。在公用事业民营化的过程中,在政策层面和操作层面上,政府需要将经济考虑和政治考虑结合起来,需要将政府自身、经营者和公民三者的收益结合起来,侧重于公民的利益;需要将改革的短期收益和长期效应结合起来,侧重于长远利益;需要将公平和效率结合起来,侧重于公平[1]。也就是说,推行公用事业民营化以及民营化改革,都是把公共利益作为导向和中心的。

(二)建立公用事业民营化的监督机制

在民营化改革中,政府的角色会发生变化。在传统的公用事业供给模式中,政府是决策者、生产者、监督者,而民营化改革要求政府主要扮演决策者和监督者的角色[2]。要保障公众利益,政府必须加强对公用事业民营化的有效监管。

第一,加强腐败监管。政府应该从完善相应法律法规入手,对公用事业民营化中的政府行为进行必要的约束和监督。民营化改革可能出现一些寻租现象,如城市公用事业民营化竞标时的寻租、价格寻租和社会规制寻租等等。公用事业民营化有很多形式,比如合同承包和特许经营,在竞标的过程中就可能出现寻租现象和黑箱操作。所以,务必加强公用事业民营化中的腐败监管,务必加强法制建设和行政伦理道德建设。

第二,强化价格监管和服务质量监管。由于私营部门趋利性和信息不对称现象的存在,可能会产生漫天要价、服务质量下降、垄断等损害公众利益的问题,政府应按照合同规定的服务质量和数量标准对私营部门进行定期监督,强化价格监管和服务质量监管机制,维护公众利益。在西安市城市公共客运交通引入特许经营后,一度出现服务欠规范、运营混乱、公众利益受损现象,后来政府有关部门建立完善的监管机制,如服务标准规则、价格管制、技术标准规则等,从而使得公共交通运营规范[3]。

(三)为公用事业民营化创造良好的外部发展环境

公用事业具有公益性的特点,政府应在价格、税收、信贷等方面给予私营部门优惠和补助,应在公共事业的市场准入方面给予私营部门公平机会,以吸引私营部门的广泛竞争和参与;同时,公用事业与公众的切身利益密切相关,政府应通过各种途径向公众宣传公用事业民营化的知识和信息,鼓励公众通过价格听证、信息咨询、服务质量投诉等方式参与公共服务民营化的决策,从而获得公众的支持和信任。

四、强化民营化中政府责任的路径选择

为促使政府在民营化中更好地发挥作用,更好地履行职责,需要强化政府的责任。

(一)树立“民本位”理念,确立公共利益导向

在公用事业民营化进程中,政府必须树立民本位理念,以公众利益为导向,摆正政府在公用事业管理中的位置。只有明晰了公共利益导向,确立以公众利益为本的理念,政府才能在公用事业民营化中明确责任,才能在公平和效率的权衡中侧重公平,才能完善监管机制,加强腐败监管、价格监管和服务质量监管,才能更好地建立服务政府、有限政府、诚信政府,才能真正地为民服务,并让民营化健康顺利的发展。所以,理念须先行。坚持民本位理念,坚持公共利益导向,政府尽职尽责,做好改革的设计者和推动者,民营化改革才能坚持正确的方向,才能健康顺利地进行。

(二)健全公用事业民营化的法律法规体系

从国外的经验来看,西方国家在改革过程中往往通过制定明确具体的法律法规来规范改革,防范和解决改革过程中可能出现的各种问题。民营化得以顺利推进,需要众多合力的支撑,比如政府职能的转变,法律法规体系的完善,民资的发展壮大等等。只有在产权清晰、利益有保障的健全的法律法规体系中,才能吸纳民资介入公共事业领域中去。只有在政府监管有力、民众参与有序的健全的法律法规体系中,才能保障民营化健康有序发展,才能保障公众利益不受损害。比如,英国公用事业民营化是以立法为先导的,对电信、煤气、自来水、电力、铁路产业实行民营化改革都颁布了相关法律,这使公用事业民营化具有明确的法律依据[4]。健全法律法规体系,明确规定了公用事业民营化的范围、方式和程序,经营者的权利和义务,政府监管机构的组织形式以及职责权限,民众参与的形式等。

(三)完善公众参与机制

公用事业民营化的根本和导向是维护公共利益,通过引入竞争机制、市场机制,提高企业生产效率,打破垄断格局,更好地满足公众多元化、多样化的需求,更好地为民谋利和服务。公用事业民营化处于探索发展时期,各方面的制度、规则都在健全完善中,民营化带来积极效应的同时,风险也随之而来,如特许期限内的独家垄断、招标过程的寻租、服务质量的缺失等等。同时,由于信息的不对称,公众和消费者处于弱势地位。所以,要不断完善公众参与机制,并使之制度化、常规化,从而构筑一个制度化的监管者、经营者、公共服务消费者之间的良好互动结构[5]。完善公众参与机制,有利于减少民营化中的寻租现象,有利于政府更好地监管公用事业,维护公众利益,促进公用事业改革健康发展。公开招标制度和听证制度减少了腐败现象,扩大了公众的知情权和参与权,但是还需要不断地加强和完善。

[1]李珍刚.城市公用事业市场化中的政府责任[M].北京:社会科学文献出版社,2008.

[2]饶常林,常健.论公用事业民营化中的政府责任[J].行政法学研究杂志社,2008,(3).

[3]句华.公共服务中的市场机制[M].北京:北京大学出版社,2006.

[4]崔惠民.规制与竞争——我国公用事业民营化问题与对策研究[J].经济问题探索,2009,(7).

[5]李珍刚.城市公用事业市场化中的政府责任[M].北京:社会科学文献出版社,2008.

The Path Selection about Strengthening the Governmental Responsibility in Privatization of Public Utility

CU IChang-yong

(School of political Science and law,Zhengzhou University of Light Industry,zhenghzou450005,China)

The government must undertake corresponding responsibility in order that the innovation of privatization can carry through smoothly.The governmental responsibility in privatization includes safeguarding public interests,establishing a monitoring mechanism,developing growth environment.We must strengthen and improve governmal responsibility in order to play the role of government better.Reinforcomg the governmental responsibility of the path includes establishing the concept of People-oriented and public interests,seting up the legal system of privatization,and ensuring extensive public participation in the mechanism.

Public Utility;Privatization;Governmental;Responsibility

D623

A

1008—4444(2011)03—0045—03

2011-03-20

河南省教育厅人文社会科学研究项目《我国城市公用事业民营化进程中政府角色与责任研究》(2010—ZX—241)

崔长勇(1977—),女,河南驻马店人,郑州轻工业学院政法学院讲师,硕士。

(责任编辑:董红克)