陈 敏

（周口师范学院 政法系，河南 周口 466001）

农村征地暴力事件的法律分析

陈 敏

（周口师范学院 政法系，河南 周口 466001）

农村征地纠纷已成为当前影响农村社会稳定和发展的首要问题之一，本文通过分析层出不穷的农村征地暴力事件，从法律层面出发，找出事件发生的原因，进而提出建议，力图遏制这些事件的再次发生。

农村土地；征用；法律

一 层出不穷的农村征地悲剧事件之回顾

今年以来，农村征地引发的暴力冲突已酿成多起血案，江苏邳州200余名暴徒在征地过程中打死村民；安徽利辛县一家拆迁公司在拆除一栋建筑时砸死一位抗拒拆迁的老人；连云港市东海县黄川镇一户村民为阻拦强拆自家的养猪场，父子二人浇汽油自焚；四川峨眉山市峨山镇保宁村4名村民因不满征地补偿，在峨眉山景区入口的工地上以自焚对抗施工[1]。

伴随着征地的是不断的暴力，农民们打出要维护自己利益，依据的是国家的各级土地政策、法律、法规；征地方依据的也是国家的土地政策、法律、法规，为什么征地的双方都用国家的土地政策、法律、法规作依据，却无法平平静静地解决暴力征地的问题，非要一方用国家专政机器，一方不得不暴力抗争，而且愈演愈烈，层出不穷？

二 农村征地悲剧事件折射的法律问题

这些征地暴力事件的背后，折射到方方面面的问题，具体到在法律层面上，牵涉到公权利的强大，私权利的薄弱，彰显了政府的权利滥用和农民权利的缺失，显露了立法的不足与滞后，执法的非法性和司法的懦弱性。

（二）政府权利的滥用

1.背离征地目的。《土地管理法》规定:“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用。”但是公共利益的内容国家并没有准确界定和及时调整，导致了征地权的滥用，征地主体已经多元化，征地的目的早已不限于“公共利益”，而已经扩大到企业利益和个人利益，许多单位和个人都申请由国家动用征地权来满足其用地需求，大量用地背离了公共利益特征[3]。

2.强行暴力征地。地方政府在征地的过程中强行征地、暴力征地。近年来，在城市化进程中，暴力拆迁现象日益突出，成为当前被拆迁居民和失地农民反映最强烈的问题。2005年6月11日凌晨，河北定州市绳油村村民因征地纠纷，遭二三百名男子袭击，出现了严重的伤亡事故[4]。政府为发展经济，在不经过科学的论证的情况下盲目征地，征地后由于经营不善造成土地抛荒和闲置现象也很严重。例如，在靠强制性征建起的安徽阜阳机场，由于规划、论证不善，造成新机场经营困难[5]。

3.极低的征地补偿款被克扣截留。政府在征地过程中不按照法定标准进行补偿，随意克扣征地补偿款。极低的补偿，加上土地收益分配关系混乱和各级政府对补偿费用不同程度的截流，致使农民利益严重受损，还不能及时发放到农民手中[6]。

4.违法批准占用耕地。《土地法》第31条和33条规定，国家保护耕地，严格控制耕地转为非耕地。非农业建设经批准占用耕地的，按照“占多少，垦多少”没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照规定缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地。省、自治区、直辖市人民政府确保本行政区域内耕地总量不减少；耕地总量减少的，由国务院责令在规定期限内组织开垦与所减少耕地的数量与质量相当的耕地，实际中存在国务院有没有按“占多少，垦多少”的原则，各省、自治区、直辖市有也没有按这个“占多少，垦多少”原则执行，当所有的土地都开垦完了后，再建设项目用地又占用耕地，这无疑会侵占农民的利益。

（二）农民利益缺乏有力保障

1.补偿标准过低，严重损害农民利益。国外征地的补偿一般都按最佳用途进行补偿，而我国的补偿却按土地原用途进行补偿。《土地管理法》规定：征用土地的补偿款为该耕地三年平均农业产量价值的6到10倍，最高标准不超过30倍。一块土地用于农业还是非农业，其估算的数额差距很大，仅仅按照农业用途的标准来补偿，是不合理的，而被征用的农地，大多是城乡结合部或者城市郊区的土地，其工商业用途的价值远远超过农业用途，这种计算方式对农民更不公平。

2.农民参与权利缺失。《土地法》第46条：国家征用土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。被征用土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。第48条：征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。

这两条是征地的两个公告所依的条例，有这两个公告对于被征地农民效力很弱，执行无力。第一个公告只是通知交出土地使用权，第二个公告听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见是在征地补偿安置方案都确定了之后，被征地农民有意见能否改变确定方案的效力则不清楚，所以被征地农民的权利又一次被架空。

由于小学生处于思维的最佳发展阶段，因此，教师应在数学学科的教学活动中，重点培养小学生的创新性，从而促使小学生能够全面发展。教师在这一阶段数学学科的教学活动中，应采取数字化的资源进行教学，促进对小学生的全面发展。现阶段，由于一些学校的教学设施不完善，不能达到理想的教学效果。针对这一现象，教师合理地利用数字化的教学资源，将教学的内容与现代化的教学工具进行融合，引导小学生根据自身的学习水平选择学习的内容，从而培养其自身的思维能力，进行创新性的发展，进而达到理想的教学效果。

农民无权拒绝不让征地批准，征地的是有权批准征地的市、县级以上人民政府的权力，实施征地的是市、县人民政府，拟定补偿费和安置方案等等也都是由市、县人民政府来批准，也由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。农民除了交出耕地没有任何的权利，地方政府可以强制征收了耕地而不用补偿，批准征用土地的人民政府有权裁决，政府在裁决的过程中自然而然是有利于他们自己的利益，农民无权作出决定。征地补偿、安置争议也不影响征用土地方案的实施的规定更是将被征地农民权利架空和抹杀了，某种意义上说征求农民意见和协调不过是一纸空文的规定，甚至引发了征地悲剧流血事件的发生，因为不影响实施根据《土地法实施条例》第45条在只能强制执行。

（三）法律规定的笼统与不完善

1.农民集体土地所有权界限不明。我国农民集体土地所有权仅仅是名义上的，在实际操作中受到政府非常严格的限制，其产权内容被大大地弱化削减，处于一种残缺不全的状态。首先是集体土地产权主体不明确。《土地管理法》第十条规定集体土地产权的主体分别是：乡(镇)集体经济组织、村集体经济组织、村民小组。但是在很多地方，究竟让谁作为农村集体土地产权的代表并未界定清楚，产权主体被虚化了。这就导致征地谈判的主体都难以明确，处于混乱状态；其次，农民集体土地产权内容不完整，而我国的农民集体土地只能作为农地用，若要转为工商业用地，必须首先卖给国家，处分权集体不能行使。因而在土地征收过程中，集体土地所有权也就无法完整的体现，农民集体土地使用权只能按农地价格补偿。最后，集体土地产权与国有土地产权地位不平等。现行法律对国家所有的土地和集体所有的土地实际上却作了不平等的区分。城镇国有土地使用权在使用年限内可以转让、出租、抵押或者用于其他经济活动，而农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设，而集体土地使用权流转的条件非常严格。

2.征地补偿标准过低。《土地法》第47条征用土地的，按照被征用土地的原用途给予补偿。征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征用耕地的土地补偿费，为该耕地被征用前三年平均年产值的六至十倍。征用耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征用的耕地数量除以征地前被征用单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征用前三年平均年产值的四至六倍。但是，每公顷被征用耕地的安置补助费，最高不得超过被征用前三年平均年产值的15倍。征用其他土地的土地补偿费和安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征用耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。被征用土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。征用城市郊区的菜地，用地单位应当按照国家有关规定缴纳新菜地开发建设基金。依照本条第二款的规定支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以增加安置补助费。但是，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前三年平均年产值的30倍。国务院根据社会、经济发展水平，在特殊情况下，可以提高征用耕地的土地补偿费和安置补助费的标准。

由此可见，中国目前对农地征收所实行的是“法定补偿标准”，而非按客观市价计算的公正补偿标准。征地补偿过低的直接原因，不仅在于农村法治不健全，地方政府不按法律规定给予足额补偿，而且也在于我国宪法、《物权法》、《土地管理法》等基本法律都没有确立世界各国普遍适用的“公正补偿”原则。2004年宪法对于财产征收则只是笼统规定了“给予补偿”，而没有说明补偿标准，也没有要求按“公平市价”计算的公正补偿标准，《物权法》也没有确定市场机制。

3.补偿安置费保障不力。按《实施条例》第26条明确规定：土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。征用土地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组、织，由农村集体经济组织管理和使用；由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位。依照该条土地的补偿费被农村集体经济组织归集体经济组织管理使用，农民们得到的只是地上附着物及青苗补偿费。这些费用很少，如果地上没有附着物，农民拿不到土地补偿费；安置费农民更可能都拿不到，因为要不要安置、如何安置要农村集体经济组织说了算或其他单位说了算，法条中的“其他单位”是什么单位也不明确。

《土地法》第79条在纵容与支持侵占、挪用征地补偿费用，它规定：侵占、挪用被征用土地单位的征地补偿费用和其他有关费用，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依法给予行政处分。这无形中有支持与纵容任何单位侵占、挪用征地补偿费用与其他有关费用之趋向。对主管人员由其所在单位或者上级机关给予行政处分；个人非法占用被征地单位的补偿费和安置补助费的，以贪污论处。根据法条我们可以看出，如果是单位侵占，最多是退赔，可以并处罚款，对下令侵占、挪用征地补偿费用与其他有关费用的主管最了不起的处罚也就是行政处分，也有纵容与支持侵占、挪用征地补偿费用与其他有关费用的趋向，农民被征了地拿不到补偿，却都是合法的，上访会遭遇层层阻拦，能做的就是暴力抗法表达心中的不满和委屈。

三 多管齐下，遏制悲剧事件的发生

（一）立法中明确概念，限制政府权利滥用

首先要明确“国有”的概念。宪法第九条明确规定，自然资源“属于国家所有，即全民所有”。由此可见，我们的“国有”其实是指人民而非政府所有，政府只是代表人民履行土地的管理职能。既然如此，土地性质从集体所有变为全民所有，未必需要政府出面征收。当然，如果是政府自己要盖大楼，土地使用权在从私人转移到政府之前必须经过征收。

其次明确公共利益的内容。在我们的法律词典里，没有任何一个法律概念比“公共利益”这个词更加模糊，更少受到限制。而我们的法律、法规却又在大量使用这一概念，仅法律就不少于60部。据有学者统计我国法律、法规、规章和规范性文件使用了这一概念达共有1259次，其中宪法2次，法律72次，国务院行政法规87次，规章、地方性法规及其他规范性文件1098次。由于同一部法律使用“公共利益”一般只出现一次，最多两次，因此，可以理解为我国现行法律除宪法外有60多部法律、80余部行政法规使用了“公共利益”概念。但是，没有一部法律或者行政法规对什么是公共利益做出了解释[7]。

公共利益与私人利益之间一般表现为此长彼消的关系，公共利益的实现通常以减损私人利益作为成本，或者说以限制或者剥夺某种公民权利作为代价。我国宪法经过十届人大二次会议修改后，在第十条明确规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”在第十三条第三款又一次明确规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”这就在强调要充分保障公共利益的同时，正式确立了公共利益应当依法界定的基本原则，并进一步确认了兼顾公共利益与私人利益的宪法精神。

笔者认为：立法机关如果要正确界定公共利益，通常要遵循以下基本标准：第一，具有公共性。具体在征地过程中，要求征地目的是为国家或者城市的发展不得不做的选择，地到了不得不征的地步，可以是因防灾、减灾、国防建设等需要，而不能为了满足村民中某些个人需求，也不是为了某个单位或者某些开发商的私益，更不能成为政府的摇钱树。第二，具有合理性。立法机关在界定公共利益时就应当遵循合理性原则：要对可能减损的私人利益与可能增长的公共利益加以权衡；尤其是要注意维护被征地农民的利益，要与中央提出的可持续发展和党中央的三农政策相符合。第三，具有正当性。公共利益的界定事关广泛的公众利益，立法机关，尤其是地方立法机关和行政机关应当广泛听取、充分尊重公众意见，保证公共利益界定基于广泛的民意之上。补偿应当是一种得失相当的公平补偿和合理补偿，而不能只是象征性的“适当补偿”或者弹性很大的“相应补偿”，只有这样才能从源头上防止滥征地，盲目征地行为发生，减少对农民的损害。

（二）增强对农民权利保护

农村土地征用过程中引进听证程序，细化听证的人数及其程序，听取被征土地的所有者和使用者的意见，满足他们的知情权强化农村土地征用的民主参与制度，对征地补偿的确定及补偿费用的分配及使用，有权进行参与，发表自己的意见，更好的监督征地。为了防止征地过程中出现基层权力机构违法行为情况发生，可以完善农村基层选举制度开始，如加快推行村务公开，透明办事程序，保障村民的知情权，对村委会参选资格要加以适当限制，保障村委会村官德才兼备，维护村民利益。

（三）修改《土地法》不合理条款

把第46条改为：把征地方由政府改为用地单位。发放补偿费用由政府层层下放改由用地单位直接发放到农民手中，保证使用土地方的补偿费全部交付到被征地方手中，当征地发生了争议时，政府的协调与地方法院的裁决会更加的公平、公正，有力地防止被各级政府侵占、挪用征地补偿费用与其他有关费用发生。第47条修改，则直接把土地补偿费、安置补助费合并，国家原则上建议征收耕地的补偿安置费等各种费用总和超过土地被征收以前三年平均年产值的15倍至30倍。耕地前三年平均产值与补偿安置费等各种与土地直接相关的费用必需征得土地使用权者的同意方可执行，如若土地使用权者认为补偿安置费等各种费用太低，有权拒绝交出土地使用权。

现在的《土地法》将不是单单地修改这两条，《土地法》的其他与之相冲突的条文自然也得同时修改或取消，也就是有关补偿的条文必定大修。如把《土地法》第14条中集体所有的土地承包期限为30年修改为无期限，这样子容易把农民的土地使用权以金钱的形式确定下来。大力实行《土地法》第55条：以出让等有偿使用方式取得国有土地使用权的建设单位，按照国务院规定的标准和办法，缴纳土地使用权出让金等土地有偿使用费和其他费用后，方可使用土地。

（四）引入合理的补偿标准

要遏制地方政府的征地冲动，只有从根本上修改《土地管理法》等法律规定的补偿模式，通过落实公正补偿标准消除征地收入和补偿差价，使征地不再成为地方政府的牟利手段，具体来说，可以根据土地的不同地域、不同类型以不同的评估方法确定补偿标准。对于城市郊区的土地，由于土地市场比较发达，对这部分土地的补偿标准可以以市场价购为主。对于远离城区的土地，因为价格偏低，而农民的生活主要靠土地的收益，因此，对于土地征用的补偿标准，除了按价格补偿外，还应考虑为失地农民维持今后生活提供额外的经济补偿，以保障失地农民的基本生活水平，某种意义上说改征用为征购更为实际[7]。

（五）界定农村集体所有土地产权

上世纪80年代初期，人民公社解体。随着公社改成乡（镇），生产大队改成村、生产小队改成村民小组，原人民公社、生产大队和生产小队所拥有的土地，也就相应地改为了乡（镇）农民集体、村农民集体和村民小组农民集体所有。实行第一轮家庭承包时，土地属于村民小组农民集体的，就以村民小组为单位平均分配土地；土地属于村农民集体的，就以村为单位平均分配土地。虽然许多地方由于村民小组的机构不健全，由村委会代为发包土地，但是土地仍然以小组为单位平均分配，土地的所有权仍属于村民小组。因此，不存在农民集体的土地到底应当确定给乡（镇）、村，还是村民小组的问题，是谁的土地就应当确定给谁。若不顾实际状况，人为改变土地所有权主体，不仅行不通，而且会引起广大农民的强烈反对，甚至引起社会动荡。对于村、组集体土地，必须由农民集体成员选举产生的代表来行使所有权，而不能由作为行政主体的村委会或村干部行使；对于乡（镇）集体土地，在适当的条件下，可以考虑国有化。集体土地使用权权利内容的不完善，使农民无法通过其拥有的土地来获取进城和扩大再生产的资本，一定程度上影响了农村经济发展和城市化进程。因此，在坚持集体土地所有制的前提下，赋予农民充分、稳定且有保障的集体土地使用权，在符合规划和用途管制的前提下，允许其依法转让、出租和抵押。

[1]农村征地悲剧早非偶发个案 根源在农民权利缺位[EB/OL].http://news.sohu.com/20100511/n72036675.shtml.

[2]平洲林岳违法征地何时了[EB/OL].http://www.foshan.gov.cn/xxgk/ztjs/msmq/mslt/200910/t20091019_1397155.shtml.

[3]王小刚.中国农村土地征收：问题、原因及改革方向[J].兰州商学院学报，2009，（5）：67.

[4]河北定州村民遭袭击续:定州市委书记市长被免职[N].新京报.2005-06-14.

[5]彭移风.农村土地征用过程中政府行为的失范与规范[EB/OL].http://www.chinavalue.net/Article/Archive/2007/11/12/87155.shtml.

[6]2万元到手成5千.甘肃武山县征地补偿款被截留调查[EB/OL].中广网，2008-04-26.

[7]刘曙光.什么样的公共利益才是合法的？[EB/OL].燕南网.2005-3-29.

[8]陈文通.对我国农地征收补偿制度的经济学思考[J].中共中央党校学报，2006，（4）.52.

[9]洪 涛，丁兰.城市化过程中的农地制度改革[A].节能环保和谐发展——2007中国科协年会论文集[C].2007.

[10]李丽娜.我国集体土地征收中的物权保护研究[D].贵州大学，2007.

[11]郁建兴，阳盛益.城市化进程加速背景下的政府预征土地行为[J].社会科学，2003，（11）.

[12]温兴琦，赵锡斌.论城市化进程中失地农民的利益保障[J].中共宁波市委党校学报，2003，（6）.

[13]杨 涛，施国庆.我国失地农民问题研究综述[J].南京社会科学，2006，（6）.

[责任编辑：黄江华]

A Legal Analysis of Violence in Rural Land Requisition

CHEN Min
(Department of Political Science and Law,Zhoukou Normal University,Zhoukou,Henan 466001,China)

Disputes resulting from rural land requisition has become one of the major factors influencing rural social stability and development.By analyzing violent invents constantly occurring in the course of land requisition in the countryside,the writer of this article tries,from the perspective of law,to find the causes for the violence and provides some suggestions on preventing the recurrence of these events.

rural land;requisition;law

D922.33

A

1674-3652（2011）01-0110-05

2010-11-29

河南省软科学项目“农村土地承包经营权研究”（092400420076）。

陈 敏（1980- ）女，河南信阳人，周口师范学院政法系讲师，主要从事民商法研究。