易远宏

我国农村剩余劳动力流动的制度障碍

易远宏

农村劳动力转移时优化资源配置的必然要求，更是工业化、城市化过程中世界各国普遍存在的一种社会经济现象。结合目前我国农场剩余劳动力规模庞大、比重较高、农村剩余劳动力素质较低等现状，探讨制约我国农村剩余劳动力转移的制度因素，从正式制度和非正式制度深入探究，并提出相应的制度完善策略，以加快我国农村剩余劳动力转移，进一步促进工业化和城市化发展。

农村剩余劳动力；土地制度；户籍制度；社保制度；教育制度

农村劳动力转移和流动始终是发展经济学关注的一个重要且复杂的问题。国外从理论上解释劳动力从农业部门转出以及与此相伴随的人口迁移现象，己经取得不少成就或者形成不少经典学说。例如刘易斯的二元结构模型、费景汉一拉尼斯的推拉模型、托达罗的预期收入模型、皮奥里的双重劳动力市场模型等，都从宏观角度阐述了劳动力从农业部门转出的基本原因以及可能的后果;另一类是从个人或家庭行为的微观视角出发来解释，例如贝克尔、哈夫曼、斯塔克等从家庭效用最大化出发分析家庭劳动力配置与家庭效用之间的关系，从中揭示了农户家庭转移劳动力的动机和行为后果。制度是约束人的行为规则体系或行为模式，是一种行为规则，这些规则涉及社会、政治及经济行为。其分为正式制度和非正式制度。

一、我国农村剩余劳动力流动现状

虽然随着工业化、城市化进程的加快，农村劳动力不断向城市转移，但是目前我国农村剩余劳动力规模庞大，主要表现在农村就业人口占全国就业总人口比重较高、农村就业人口总量大。同时我国农村剩余劳动力的比重依然较高，2006年我国农业剩余劳动力总量约为1.48亿-2.47亿，农业劳动力剩余率高达40.5%-67.7%，。而且农村劳动力整体文化素质较低，缺乏必要的劳动技能，就业竞争能力相对较差。

自农村经济体制改革以来，我国农村剩余劳动力开始大规模转移就业，据统计，到2008年，我国已实现转移农村剩余劳动力约2.1亿。从年龄结构看，主要以青壮年为主，78.4%集中在18~35岁之间，36~45岁约占15.8%，女性的年龄分别更为集中，60%以上在20~30岁之间。

二、我国农村剩余劳动力流动的制度制约因素

（一）户籍制度

我国城乡分割的二元户籍管理制度虽然经过几十年的发展，但是城乡人口之间不平等问题仍然存在，同时给城乡之间带来了巨大的经济差异，现行的户籍制度不能解决人口转移中的深层次矛盾，既缺乏效率，又欠公平，它阻碍了城乡人口的自由流动，使城乡二元经济结构得以强化。因此，改革户籍制度，让农村剩余劳动力自由流动已经成为当务之急。我国城乡劳动力转移的重要制约因素在于户籍制度的制约。其弊端主要体现在以下几个方面，一是户籍制度阻碍了劳动力的自由流动，造成我国城镇化滞后于工业化。二是户籍制度造成城乡分割，阻碍了农村剩余劳动力向城市转移，间接阻碍了传统农业向现代农业的转化善。三是使农村劳动力不能进入城市原有的经济组织内，无法给城市职工施加就业替代压力，因此不利于城市就业机制形成良性竞争，促进城市发展。在现行的二元户籍制度下，农民工进城打工要办理各种各样的证件和证明，还面临很多不平等公平的对待，同时各种社会保障不完善，福利缺失，从而增加农村剩余劳动力转移的经济成本和非经济成本（心理成本）。所以在现行的户籍制度约束下，农村劳动力生存在体制外，难以融入到城市社会经济组织中，从而产生强烈的回乡愿望。进一步限制了农村劳动力从农村向城市稳定和持续的转移就业。

（二）土地制度

中国现行的农村土地制度实行的是一种规模较小的社区所有制，其性质是公有制，并非以生产资料为基础的共有制或合作制。由于人口规模越来越大，土地总量基本不变，农户承担的土地面积、农业生产规模不断变小，降低农业生产的效率，从而也降低了农村剩余劳动力的转移。然而作为公有制，它必然带有公有制与生俱来的产权问题。我国的农村土地制度经历了土地改革阶段、初级农业生产合作社阶段、高级社和人民公社化阶段、家庭联产承包责任制四个阶段。在第四个阶段为集体所有、家庭联产承包经营使用的土地制度，由于土地流转制度不完善，缺乏对转让或放弃土地承包使用权者进行合理经济补偿的成熟规定，所以使得农村劳动力对土地产生严重的依附，导致从事第二、三产业而离开土地的剩余劳动力，选择“兼业”经营方式，同时又增加了农业剩余人口转移的成本（由于农忙时节要经常奔波于两地之间）。

（三）劳动的社会保障制度

我国社会保障体系呈现城乡分割的局面，城市享有大部分的保障资源，农村的社会保障则十分滞后。农村社会保障体系主要包括农村社会救济、社会优抚、社会福利、社会互助和社会保险五个方面的内容，其中社会保险包括养老保险和医疗保险，20世纪90年代又由政府创立了另外一个重要的制度，即农村居民最低生活保障制度。相对完善的城镇社会保障体系与残缺不全的农村社会保障体系并存是有中国特色的二元社会保障制度。农民工作为一个特殊的群体，更是处于社会保障的“真空”地带，城市社会保障体系把他们排斥在外，农村的社会保障体系也无力化解农民工在进城过程中遇到的各种风险。目前，城市的社会救助、社会福利项目都仍然基于户籍制度建立和运行。农民工即使在城市遇到生活困难，多是自己解决或寻求亲友的帮助渡过难关。这种城乡差别的发展战略，使绝大多数农民被长期束缚在土地上，从而导致农村的剩余劳动力难以转移出去。农民工社会保障的缺乏降低了其在城市的收入水平，无形之中使城市生活成本增加，从而城市生活能力低下，使农民工无法市民化，也使劳动力的迁移分割为两个阶段，呈现出中国劳动力“流而不迁”的特点。

（四）教育制度

我国现行的教育制度导致城乡教育差别明显，农村劳动力普遍存在文化程度低，制约进入高层次工作的机会。首先，城乡之间的生均教育经费差异影响城乡教育质量。其次，城乡教育机会的差距。导致城乡居民接受教育的机会不平等，享受的教育水平差异，接受教育的不同状况决定了其未来的就业质量，这种不平等的关系在农民进城务工时，以更加不平等的状态表现出来，制约了农村剩余劳动力向更高层次和更大领域的转移。对于我国农村剩余劳动力而言，绝大多数的文化素质和劳动技能偏低，给农民工出外寻找工作和降低转移成本带来了很大困难。

（五）非正式制度约束

根据胡必亮的关系共同体分析模式，农村由于具有社区性特点，人们生活由于地缘关系、血缘关系、业缘关系等很容易形成一个生活的共同体，农村劳动力由于其在农村生活形成的乡土文化，在农村形成的习俗习惯、伦理道德、文化传统、价值观念、意识形态等，以及氏族的群居生活对劳动力的流动都有一定的影响。长期形成的家庭观念和家族意识，其“乡土观念、安贫观念、农本意识”依然浓厚，在很多西部农村地区，人们经济生产方式仍以传统农业为主，最怕“背井离乡、举目无亲”，坚守“落叶归根”的传统思想，从而束缚了农村剩余劳动力流动。

三、制度完善、加强农村剩余劳动力的流动

按照诺斯的制度创新理论，当现存制度出现潜在获利机会时，也就是说，制度创新的收益大于预期成本，制度创新就开始了。国际金融危机背景下，缩小城乡差距，启动农村消费市场，扩大内需是当前我国经济的新增长点，而保证农村劳动力就业并获得收入成为经济发展的原动力。

(一)建立城乡衔接的社会保障制度

新中国建国以来形成的城乡二元福利保障制度和巨大的城乡福利保障差距，形成了农村劳动力向城镇转移的巨大障碍，或者说形成了一道城市排斥外来人员的无形的墙。建立城乡衔接的社会保障制度，可以解除政府对农民进城加重财政负担的害怕，为进城农民提供必要的福利保障，可以使他们安心地在城市工作和生活，而不至于在城乡之间频繁往返，给交通和社会治安带来巨大的压力。建立城乡衔接的福利保障制度，可以使部分农民彻底摆脱对土地的依附，不再将土地作为唯一的保障，从而促进土地的规模经营，促进农业现代化。建立城乡衔接的福利保障制度，可以改善农民对未来消费的预期，增加消费，扩大内需，促进经济发展。

（二）深化户籍制度改革

户籍制度改革的目标模式：建立城乡统一的以身份证管理为核心的人口流动制度，即任何一个人，只要其在一地有稳定的收入来源，就有资格办理暂住(或寄住)证或常住证，并依法享受当地居民应享受的权利和应承担的义务。新户籍制度的建立可以采取渐进的方式，先在小城镇和小城市逐步取消划分农业户口和非农业户口的二元户籍制度，实现以居住地划分城镇人口和农村人口，以职业划分农业人口和非农业人口，使户籍登记能够准确反映公民的居住和身份状况。在户口迁移上，可规定凡在小城镇和小城市有合法固定的住所(包括租赁住所)、合法稳定的职业(包括临时职业)或生活来源的公民，均可申请在小城镇和小城市落户。

（三）完善土地制度

当前完善我国农村土地制度，要维护农民的土地权益，调动农民的积极性;明晰土地产权，明确国家、集体和农民在土地上的责、权、利关系;形成有利于农业生产力发展的经营主体形成真正的、有序的土地市场，促进土地的合理流转，提高土地配置效率;使国家对土地的宏观调控建立在兼顾土地稀缺性和市场机制的基础上;为农村剩余劳动力的大规模转移解除土地方面的障碍;促进土地的集约规模经营，为农业现代化创造条件。在土地的权益关系上，在赋予农民土地使用权和经营权的同时，以土地股权方式给农民以部分土地所有权。

（四）完善农村教育制度

城乡教育发展差异,在很大程度上是因为教育发展靠当地投入,而该地经济却不发展造成的。随着中国财政收入的增加,尤其是中央财政收入的增加,这种支付能力大大提高。2006年中国财政收入39 343.62亿元(不含债务收入)，其中中央财政总收入21 232.31亿元,中央财政教育支出536亿元,增长39.4%。今后,要积极推进教育公平,促进教育均衡发展。要从落实科学发展观的高度，充分认识推进义务教育均衡发展在构建社会主义和谐社会中的重要作用。加强依法治教力度,进一步规范办学行为,有效遏制义务教育阶段择校之风蔓延的势头。义务教育阶段公办学校不得举办或变相举办重点学校。具有优质教育资源的公办学校不得改为民办或以改制为名实行高收费。对于义务教育经费投入实行国务院和地方各级人民政府根据职责共同负担,省、自治区、直辖市人民政府负责统筹落实的体制。

（五）加快制度创新，降低农村剩余劳动力向非农产业转移的成本。

首先，要深化户籍制度改革，建立良好有序的城乡人口流动机制，改变二元户籍状况，有效疏导人口的合理流动。建立起城乡一体化的户籍制度;废除一切把户口与就业、福利联系起来的制度，尽快建立统一户口登记制度。其次，要健全土地流转制度，容许农户合法转让土地使用权，鼓励农村剩余劳动力和土地分离。在农村劳动力转移就业过程中再次要健全社会福利保障制度，拓宽覆盖范围，缩小城乡保障水平差距，完善农民工的社保问题。

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F014.7

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1673-1999（2011）06-0058-03

易远宏(1977-)，男，江西萍乡人，广州电大（广东广州510091）财经学院讲师，华南师范大学博士研究生，研究方向为经济增长与经济发展。

2011-01-05