贺 冬

（青海民族大学政治学院，青海 西宁 810007）

有限政府理论溯源

贺 冬

（青海民族大学政治学院，青海 西宁 810007）

相对于“事无巨细、包揽一切”的全能政府而言，有限政府是指政治权力、政府职能、政府规模和行为方式都受到宪法和法律明文限制并接受社会监督和制约的政府。本文主要依据西方经典政治哲学著作对有限政府理论追本溯源，认为有限政府理论起源于古希腊、古罗马时期，经由霍布斯、洛克、卢梭等人的阐明和传播，最终成为资产阶级政府职能设定的基本理论和基本原则。

有限政府；霍布斯；洛克；卢梭；溯源

一、主权有限与经济自由

有限政府理论发轫于古希腊、古罗马时期。这一时期，以柏拉图、亚里士多德、西塞罗、霍布斯和斯宾诺莎为代表的思想家，从人类生存的基本形态和政府建立的必要性等基本问题出发，从政治哲学的角度阐述了政府构建的基本理论，为有限政府的产生奠定了最初的思想基础。

古希腊伟大的哲学家与思想家柏拉图从波斯和雅典历史中分析认为，一个健全的政府，必须依据“统治权的划分”的基本原则，把“平民”的成分跟“某种个人权威”结合起来，必须把“君主政体”与“自由”联合起来。并且在《法律篇》中提出了由“民主”和“君主”混合而成的“混合政体论”，试图说明一种使现存政府达成稳定与秩序的手段，以实现政府权力在内部结构上的彼此分离和相互制约，其有限政府的思想初现端倪。

在柏拉图“混合政体论”的基础上，亚里士多德对古希腊100多个城邦的政治制度进行了深入的实证分析，在被誉为西方政治学领域开山之作的《政治学》中明确提出最好的政体应当是由中产阶级执掌政权的共和政体，并进一步将国家的政治机构划分为议事、行政、审判三个部分，这三个部分彼此分离而又相互制约。古罗马时期著名的政治家与思想家西塞罗使柏拉图、亚里士多德时期的希腊学说罗马化，明确提出了“国家和法律是人民的共同财富，执政官正确而合法地行使政治权力，才是人民的共同权力。”“执政官是法律的产物，权力以及权力执掌者服从法律，意味着政府权力必须接受法的限制。”亚里士多德、西塞罗等人的思想，被普遍认为是有限政府较早的理论渊源。

霍布斯在论证政府的正当性和必要性的理论起点上进一步发展了古希腊、古罗马先贤们的有限政府理念。霍氏从“人对人像狼一样”的人性假设开始，推出政府存在的必要性，因为人性的“恶”会导致“每个人对每个人的战争”，而“最糟糕的是人们不断处于暴力死亡的恐惧和危险之中，人的生活孤独、贫困、卑污、残忍和短寿。”［1］人类为了逃避这种被后人称之为“霍布斯丛林”的悲剧，就需要建立政府，建立“实在法之治”。于是，他设计“把大家所有的权力和力量托付给某一个人或一个能通过多数意见把大家意志转化为一个意志的多人组成的集体……像这样统一在一个人格之中的一群人就称为国家”，这就是伟大利维旦的诞生［2］。用更尊重的方式来说，这就是活的上帝的诞生；我们在永生不朽的上帝之下所获得的和平和安全保障就是从它那里得来的。因此，“利维旦”又称为“人间之神”。但是霍布斯强调，建立主权者的统治乃是为了寻求和平；因此统治者的最高义务就是增进人们的安全和福利。为了忠实于人民的信任，统治者必须保护人民，使他们免遭敌人的侵犯，允许他们致富，并确使他们享有一种“无害的自由”［3］。可见，霍布斯认为政府的权力也不是无限的，政府权力也有无法触及的领域，即“主权有限”。主权者的法律不得限制的行为应当包括买卖或其他契约行为的自由，选择自己的住所、饮食、生活方式以及按自己认为的合适方式教育子女的自由等。霍布斯将主权限制在政治生活和国家安全的范围内，从而把经济领域留给市民阶级，在西方政治思想史上，霍布斯是第一个明确提出以个人权利作为主权的限制，将其限制在政治领域，不允许其涉足经济领域，闪现了主权有限和经济自由的光辉思想。

荷兰哲学家斯宾诺莎也认为政府的首要职责是维护和平和确保那些服从政府权威的人的生命安全，主权者权力恰如自然状态中的个人权力一样，也不得超越其力量的范围。如果没有自制、健全的理性和人民同意的支持，这种力量就是“短命的”。为了印证自己的观点，斯宾诺莎基于对“人性”的假设，演绎出了“自然状态”和“社会契约”两大理论命题，充实了“主权有限”的理论。并且认为“自然状态”将不可避免地产生“混战”和“奴役”，使人类远离“自我保存”的初衷，更加希望国家和政府的产生。对于强国家权力，斯宾诺莎强调必须设计监督制度防止权力滥用，因为掌权者更易于谋取更大的私利，因此必须防范其权力范围无限制地扩张，从而颠覆“契约化”的公民社会而重蹈“自然状态”的可能性。在这种意义上，斯宾诺莎的主权有限观念为有限政府积累了深厚的理论基础。

二、政府是必要的恶

17世纪英国著名的哲学家和政治思想家洛克在其重要著述《政府论》中，把政府看作是“必要的恶”，明确提出“有限政府”的概念，强调以基本人权，如生命权、财产权和自由权来为政府行为设置“底线”，以法治和人民的“革命”来抗击政府强权。作为近代启蒙运动的代表性人物，洛克以自然权利为基点，以社会契约为理论框架，论证了有限政府的必要性。他认为，在人类进入文明社会以前，存在着一种和平与自由的自然状态。但是，这种自然状态是有缺陷的，在自然状态下，人们的生命、自由、健康和财产权利实际上得不到保障。鉴于此，人们认为有必要建立政府，尽管政府是一种“恶”，但却是一种“必要的恶”，是“不可避免的祸害”。洛克“政府是必要的恶”、“政府是恶，公权是害”的观点看似极端，但其实是最进步的理念，正是基于这样的认识和判断，人们才对国家和政府产生深刻的敌意和高度的戒备，正是认识到再好的政府也是“恶”，才要以恶制恶，以毒攻毒，想方设法为政府设置紧箍咒，通过宪法和法律来约束其行为，通过制度安排来制约和监督其权力，从而使可能的“祸害”降到最低限度。

洛克在自然法传统的基础上把道德对权力的制约，政府对法律的服从当成不证自明的公理。他认为，公共权力是由进入共同体的每个个体转让自身的部分自然权利，通过个体间的契约建立一个公共权力来保护每个个体的权利不受他人的侵犯［4］。正是人们在建立时仍然保留着他们在前政治阶段的自然状态中所拥有的生命、自由和财产的自然权利，让渡给政治国家的只是实施自然法的权利，而且只是部分权利，所以政府的权力必然是有限的。在让渡出去的部分生命权、财产权和自由权给政府，政府除了有义务保护人们的生命权、财产权和自由权之外，还必须使用好人们赋予的权力，不能偏离社会成员的目标期望，为此洛克对政府行为进行了一系列的限制。

西方宪政主义一直秉承有限政府理念，宪政的要义就是“限政”，即控制国家、限制政府、约束官员。洛克从宪政的角度，为政府设置了一些旨在保护自由财产权的法律与制度原则。第一，制衡政府权力，在政治制度安排中利用其内部的分权与制衡机制，通过法律实现政府权力自我约束，防止政府内部的集权和专断，保障个人自由，实现市场资源的有效配置。第二，规范政府权力，通过政治制度安排，规范政府权力运作的机制与方式，实现社会对政治活动的参与和监督，真正体现政府权力是个人权利的委托，保障个人自由。由此可见，洛克的有限政府理念归纳为：（1） 政府是必要的恶，政府的权力是为扩大个人的力量与能力，弥补孤立的个人状态的先天不足。（2）天赋人权是政府权力的基础，政府权力的获得是通过个人与社会的让渡和委托实现的，人民是政府权力的最终拥有者，政府权力不是无限的，必须受到人民和法律的限制，同时保护和代理社会和个人的权力。（3） 政府目的是为了更好地保护社会成员的生命权、财产权和自由权，由社会个人权利提升的政治权力，在本质上是一种自由或权利的置换，即用“社会的自由”置换“自然的自由”，用“公民权利”置换部分“自然权利”。

洛克在制度上进行了一些具体设计，提出了分权学说。他把国家权力分为三种：立法权、执行权、对外权。所谓立法权，是指“享有权利来指导如何运用国家的力量以保障这个社会及其成员的权力”；所谓执行权，是指经常存在的“负责执行被制定和继续有效的法律的权力”；所谓对外权，是指决定“战争与和平，联合与联盟以及同国外的一切人士和社会进行一切事务的权力”［5］。在三权之中，立法权是最高的权力，但是它是基于人民的同意和授权，因此立法机关的权力不是绝对的，而是有一定限制的。这个限制主要表现在四个方面：第一，最高权力对于人民的生命和财产不是并且也不可能是绝对专断的；第二，最高权力不能以临时的专断命令来进行统治，而是必须以颁布过的经常有效的法律并由有资格的著名法官来执行司法和判断臣民的权利；第三，最高权力未经本人同意不能取去任何人的财产的任何部分；第四，立法机关不能把制定法律的权力转让给任何他人，或把它放在不是人民所安排的其他任何地方。

三、人民主权与政府目的

洛克的分权学说为有限政府理论提供了制度保障，并对法国启蒙时期和美国独立战争时期的政治斗争和政治思想产生了深刻的影响。法国启蒙思想家孟德斯鸠旅居英国期间，从英国丰富的政府理论宝库中，敏锐地发现了洛克的分权学说，并从中汲取精华，将其改造为系统的三权分立学说，写作了《论法的精神》这部影响到人类历史发展进程的不朽著作，并明确提出“不分权就没有自由”的光辉思想。孟德斯鸠通过构建分权体系为洛克的有限政府理论提供了必要的补充，进一步丰富了有限政府理论。

在孟德斯鸠的三权分立学说中，他反对把权力单独委托给一个人，几个人或多数人，也不用空洞的道德准则保证权力的政党实施。他认为：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不变的一条经验”。即使民主制和贵族制的国家在性质上也不是自由的国家。为此他提出：“要防止滥用权力，就必须以权力约束权力”［6］，从而形成一种联合各种权力的政治制度，其中各种权力既调节配合，又相互制约。他认为，每个国家都有三种权力，即立法权、行政权和司法权，立法权力制定法律，并且修正或废止已经制定的法律；行政权力决定媾和或宣战，派遣或接受使节，维护公共安全，防御侵略；司法权力惩罚犯罪或裁决私人讼争，三权的分立与制衡是防止权力滥用的最有效办法。如果说洛克的分权学说为有限政府理论提供了制度保障，那么孟德斯鸠的三权分立体制进一步为有限政府理论的实践提供了坚强后盾。

被誉为“现代民主政体之父”的18世纪法国启蒙思想家卢梭坚持社会契约论，主张建立资产阶级的“理性王国”，强调自由平等，反对压迫；提倡“天赋人权”，反对专制与暴政。在《爱弥儿》一书中，卢梭阐述了他的社会契约是“一种特殊性质的契约”，其理由在于，人们缔结社会契约是把自己的一切权利转让给“全体”，而绝不能转让给任何个人，这样根据契约而结成的“全体”就是国家，在契约国家中，“人民作为整体来说就是主权者，而每一个人就是属民”［7］。卢梭从社会契约论出发，在西方政治思想史上第一次系统完整地提出了人民主权学说，明确了人民和政府之间的关系就是一种委托关系，人民可以改变及收回政府权力。因此，建立在基于人民自由意志并赖以维持的社会契约基础上的国家，它的根据既然在于人民的同意，那么国家最高权力即主权应当属于全体人民，人民行使主权称为人民主权。人民主权是公意的运用和体现，公意构成主权，而公意是人民的共同意志和共同利益的集中表现，是一个整体，具有如下一些性质：第一，主权是不可转让的；第二，主权是不可分割的；第三，主权是不能被代表的；第四，主权是绝对的，至高无上的，神圣不可侵犯的。

在人民主权学说的基础上，卢梭进一步提出了他的政府方案，他认为，立法权高于行政权、司法权，司法权独立于立法权、行政权，立法权属于全体人民，而不属于像议会那样的代表机构。关于政府概念的解释，核心在于他对主权与政府的严格区分。在卢梭看来，主权是一种精神力量，政府则是一种行动力量，政府的权力是由主权派生的。卢梭把政府的活跃程度称之为政府的“相对力量”，因为政府的活跃程度是与政府的形式及其成员的数目相对的。政府若掌握在单纯一个人手中，这时个别意志与团体意志完全结合在一起，政府最为活跃。反之，假定把政府和最高权力，即行政权和立法权合二为一，使君主成为主权者，使全体人民都成为行政官，这将是一种最不活跃的政府。政府的绝对力量或实际力量则是指一国的全体人力与物力的总和。国家的幅员越大，政府的实际力量也就越大，虽然它的实际力量的增大并非完全取决于国家幅员的大小；但是，如果国家的幅员不变，纵然行政官的数目可以任意增加，政府也不会因此便获得更大的实际力量，而它的相对力量或活跃程度却将缩小。因此，卢梭断言：行政官和政府的比例同臣民和主权者的比例应该成反比。这就是说，正如人民的数目愈多，首领的数目就应该减少一样，国家愈扩大，则政府的机构便应愈紧缩，政府的范围愈小，个别意志与团体意志就愈趋一致，政府也就愈起作用［8］。

卢梭认为，在由政府承担的社会治理中，必然会出现行政层次划分的情况，即随着层次的增多，行政负担也就越来越重，因为首先每个城市都有自己的行政，这是人民所需要负担的；每个州又有它自己的行政，又是人民所要负担的；再则是每个省，然后是大区政府，巡政府、总督府，总是愈往上则所必须负担的也就愈大……如此大量的超额负担，都在不断地消耗着臣民［9］。卢梭在这里所要表达的意思是，只要政府试图包揽社会治理事务，就必然导致政府机构和人员膨胀。

综上所述，不难发现，有限政府理论最早起源于古希腊、古罗马时期，霍布斯首先将主权权力限制在政治领域，让其无法涉足经济自治领域，然后洛克阐明了有限政府理论产生的最基本的前提即合法的国家是建立在人民共同协议的契约基础上的国家，个人权利是政府权力的道德约束，自由财产权是抗衡政府的经济基础，宪政自由是政府运作的制度界限。最后经过卢梭的人民主权和政府目的论的传播，要求政府权力的设置和行使都应有明确的边界或受到有效的钳制。有限政府理论成为当前西方政治哲学研究的热点。

［1］［2］（英）霍布斯．利维坦［M］.北京：商务印书馆，1995.

［3］（美）E.博登海默.法理学［M］.北京：中国政法大学出版社，2004.

［4］［5］[英]洛克.政府论（下）［M］.北京：商务印书馆，1964.

［6］（法）孟德斯鸠.论法的精神（上）［M］.北京：商务印书馆，1963.

［7］（法）卢梭.爱弥儿［M］.北京：商务印书馆，1978.

［8］王彩波.西方政治思想史［M］.北京：中国社会科学出版社，2004.

［9］（法）卢梭.社会契约论［M］.北京：商务印书馆，1980.

On the Origin of the Limited Government Theory

HE Dong
（College of Political Science，Qinghai Nationalities University，Xining810007，China）

In opposite to the versatile government“ affairs big or small,assumes full responsibility all”,the limited government should accept the social surveillance and the restriction,it refers to the political power,the government function,thegovern ments cale and the behaviorway,which receives the constitution and the legaldefinite limited.The paper,mainly based on theWestern classicalpolitics philosophy work,make a systemic research on the origin of the limited government,it argues that the limited government theory origin from the ancient Greece,the ancientRome time,by theexpositionsand the dissemination of Hobbes,Locker,Rousseau etc.ends in the elementary theoryand thebasic principle of bourgeoisieg overnment function hypothesis.

limited government;Hobbes;Locker;Rousseau;origin

D035.1

A

1009-6566（2011）02-0077-04

2011-03-12

贺 冬（1984—），男，江西萍乡人，青海民族大学政治学院中外政治制度专业硕士研究生，研究方向为当代中国政治制度、中国少数民族社会政治制度。